Glossaire du DD

La Commission mondiale sur l'environnement et le développement, mieux connue sous le nom de commission Brundtland, du nom de la première ministre de Norvège qui présidait ses travaux, a clairement défini le développement durable et ses «exigences» afin d'éviter la récupération politique de son concept novateur. Voici, en quelques extraits, les définitions et les «exigences» du développement «soutenable» telles que la commission les a définies. À noter que la traduction officielle ne parlait pas de «développement durable» mais de développement «soutenable» car la commission voulait mettre l'accent non pas sur le développement, comme les gouvernements et les promoteurs le font, mais sur les limites de l'environnement, que le concept de «soutenabilité» met davantage en évidence. En anglais, on parle de sustainable development. Le terme «durable», plus flou, a été retenu prétendument pour éviter l'anglicisme.

- Définition : «Le développement soutenable est un développement qui répond aux besoins du présent sans compromettre la capacité des générations futures de répondre aux leurs. Deux concepts sont inhérents à cette notion :
1- le concept de "besoins" et plus particulièrement des besoins essentiels des plus démunis à qui il convient d'accorder la plus grande priorité;
2- l'idée des limitations que l'état de nos techniques et de notre organisation sociale imposent sur la capacité de l'environnement à répondre aux besoins actuels et à venir.»

Les «exigences» du développement soutenable le définissent opérationnellement.

- La commission présente aussi comme une condition sine qua non du développement durable l'obligation pour l'économie d'accepter comme limite non négociable la capacité d'autoreproduction des écosystèmes : «De manière générale, les ressources renouvelables, telles les forêts ou les bancs de poissons, peuvent ne pas s'épuiser à condition que le rythme de prélèvement ne dépasse pas la capacité de régénération et d'accroissement naturel. Cela dit, la plupart des ressources renouvelables font partie d'un écosystème fort complexe et il faut définir un seuil maximum d'exploitation en tenant compte des effets de l'exploitation sur l'ensemble du système.»

- Quand elle résume sa pensée en conclusion du chapitre sur l'environnement, la commission élargit sa pensée et précise la limite générale que le concept impose au développement économique : le développement durable «exige [...] «un système de production qui respecte l'obligation de préserver la base biologique en vue du développement».

- Le concept exige aussi «un système administratif souple, capable de s'autocorriger».

- Dans un autre chapitre, la commission Brundtland exige l'application du «principe de précaution», qui force à s'abstenir lorsque la science ne fournit pas la certitude que l'environnement ne fera pas les frais d'un projet, d'une technologie ou d'une activité.

Le projet de Thomas Mulcair :
Un développement durable made in Québec

Les libéraux de Jean Charest s'étaient engagés, lors des élections d'avril 2003, à instaurer au Québec un plan vert dont la réalisation serait vérifiée chaque année par un commissaire à l'environnement. Écartant cette perspective trop environnementale, le Québec a opté pour une stratégie gouvernementale de développement durable, plus englobante, certes, mais plus susceptible d'ajustements aux priorités du développement économique, moyennant certaines libertés avec le concept lancé en 1988 par la commission Brundtland. Le ministre de l'Environnement, Thomas Mulcair, vient de divulguer l'avant-projet de loi sur ce développement durable made in Québec.

L'avant-projet de loi sur le développement durable contient des percées significatives en matière d'environnement et de développement durable mais n'a pas forcément la portée qu'on lui a spontanément attribuée hier dans les sphères politiques et environnementalistes.

Cet avant-projet de loi, que parraine le ministre de l'Environnement, Thomas Mulcair, vise quatre objectifs principaux: introduire un code décisionnel amorçant l'intégration du développement durable au sein de l'appareil gouvernemental, mettre en place un mécanisme autocorrecteur des politiques gouvernementales en matière de développement durable (DD) par la création d'un poste de commissaire au développement durable, créer un Fonds vert et, enfin, introduire un droit limité à un environnement sain dans la Charte des droits et libertés. On pourrait ajouter qu'il crée (dans la loi, non dans la charte) un droit nouveau qui a échappé à la plupart des observateurs, le «droit à une vie saine et productive, en harmonie avec la nature» (article 5.1), que devront respecter ministères et organismes gouvernementaux dans leurs programmes et leurs politiques.

Le gain le plus important et le plus visionnaire pour l'environnement de cet avant-projet de loi n'est cependant pas la version édulcorée du DD qu'y préconise le gouvernement mais bien la création du Fonds vert.

Le Fonds vert

La création de ce fonds implique en effet que diverses sommes d'argent iront désormais au ministère de l'Environnement dans ce fonds dédié plutôt qu'au Fonds consolidé de la province. Il s'agit d'un geste d'un grand courage politique de la part du gouvernement puisque cette décision est susceptible de résoudre, du moins en partie, le problème chronique de financement du ministère.

Le ministère de l'Environnement est jeune: il est né en 1979. Il n'avait que dix ans lorsque l'État, dans sa lutte contre les déficits, a entrepris de réduire ses budgets dans l'opération générale de «dégraissage» des budgets ministériels. Mais si d'autres ministères avaient accumulé jusque-là quelques bourrelets de graisse, chaque ponction exercée à l'Environnement taillait dans les muscles d'un ministère... adolescent. L'Environnement n'avait donc pas atteint sa maturité, d'un point de vue administratif et budgétaire, lorsqu'on a limité ses moyens. Ces ponctions ont donc eu un impact disproportionné sur ce ministère, un impact tel qu'il fut un moment où, sous le gouvernement Bouchard, on songea à tout simplement réduire ses missions à un niveau compatible avec ses budgets faméliques.

La solution de Thomas Mulcair soustrait le Fonds vert aux éventuelles compressions et restitue une équité là où l'application des ponctions en pourcentages avait au bout du compte émasculé le jeune ministère. Le Fonds vert, qui sera alimenté par neuf sources potentielles, dont les amendes, les frais ou les dommages-intérêts, s'inspire du même pragmatisme qui caractérise la gestion du ministre Mulcair depuis son arrivée à ce poste. En effet, autant le Fonds vert s'attaque au problème structurel et chronique du financement, autant sa politique visant à raffermir la mise en application de la loi par la reconstitution d'un contentieux spécialisé vise aussi ce que les observateurs perçoivent depuis longtemps comme la deuxième faille majeure des politiques de ce ministère. Restera à mettre en place une politique d'autorisation des projets qui s'inspirera davantage de la protection de l'environnement que des politiques économiques. Mais ce volet pourrait bien prendre du retard avec la logique de DD que l'avant-projet de loi met en avant.

La politique de développement durable

Il faut dire d'entrée de jeu qu'on ne peut pas soutenir que cet avant-projet de loi institue une politique de DD dans tout le Québec. Le chapitre sur le DD de l'avant-projet de loi ne s'appliquera en réalité qu'à l'appareil gouvernemental et non au secteur privé. À terme, certes, la logique du DD exigera de tous les ministères, par l'entremise de leur plan de développement durable, des changements à leurs programmes et politiques, ce qui aura des impacts sur les acteurs du secteur privé. Mais cela se fera de façon indirecte.

Les points forts de ce volet résident dans l'obligation pour le gouvernement de mettre au point un plan de développement durable composé de plans sectoriels, un pour chaque administration gouvernementale. Cela imprime donc une logique nouvelle aux administrations, qui devront intégrer dans leurs politiques et programmes les 14 principes relatifs à la santé et à la qualité de vie, à l'équité sociale, à la protection de l'environnement, etc. Mais il y a des trous dans cette logique.

En effet, le ministre de l'Environnement, désigné par cet avant-projet de loi comme le «coordonnateur» du DD au sein de l'appareil gouvernemental, n'a le pouvoir ni d'imposer ses vues et ses méthodes, comme le fait le Conseil du Trésor pour la comptabilité des autres ministères, ni de ramener à l'ordre les récalcitrants ou même d'obtenir un droit de regard ou de veto sur les politiques qui contreviendraient aux principes du DD. Il n'a, précise le texte, que le pouvoir de «promouvoir le respect», particulièrement dans leur volet environnemental, des principes du DD.

La commission Brundtland

Ce qui est encore plus inquiétant, c'est de constater à quel point la philosophie du DD, qu'on veut étendre à l'ensemble de l'appareil gouvernemental, est éloignée de celle préconisée par la commission Brundtland, à l'origine du concept en 1988.

Le DD tel que présenté dans l'avant-projet de loi vise «l'amélioration des conditions d'existence» des Québécois et non pas le fait d'assurer «les besoins et plus particulièrement les besoins essentiels des plus démunis», comme l'exige la définition de la commission Brundtland. Améliorer les conditions d'existence dans un pays où le confort dépasse celui du reste de la planète est assez différent d'une logique de besoin ou de réduction de la consommation préconisée par la commission. On est tout aussi loin du développement des mégaprojets hydroélectriques pour gagner de l'argent grâce aux gaspilleurs américains alors que tous les gouvernements québécois antérieurs s'en sont tenus à justifier le développement hydroélectrique par les «besoins» du Québec.

Mais le plus inquiétant de tout l'avant-projet de loi réside dans la dilution extrême de la condition sine qua non du DD, énoncée par la commission Brundtland, à savoir que le développement économique doit s'arrêter là où la capacité d'autoreproduction des écosystèmes commence à être menacée.

L'article 5.11 de l'avant-projet de loi énonce le principe du «respect de la capacité de support des écosystèmes». Mais le gouvernement n'a pas l'obligation de respecter cette règle: il «prend notamment en considération» ce principe et les 13 autres de la même liste. Aucune hiérarchisation, contrairement au rapport Brundtland, qui fait pourtant du seuil d'autoreproduction des écosystèmes la frontière entre le vrai développement durable et la récupération politique qu'on peut en faire.

Pour Québec, il s'agit d'une option parmi d'autres. Avec un critère aussi élastique, le projet du Suroît aurait pu correspondre à cette version du DD. Ce sera certainement un volet que le gouvernement devra rectifier dans une future version, sous peine de se faire accuser de déformer le concept dans son essence même. Même chose d'ailleurs pour le principe de précaution, que la commission Brundtland définit comme une des constituantes incontournables du DD et non pas comme un aspect parmi d'autres dont on peut «notamment» tenir compte.

Il est difficile de déterminer, parmi les 14 principes du DD, ce que fait celui de l'«efficacité économique», auquel plusieurs ministères accorderont priorité. S'il s'agit de faire plus avec moins, cela rejoint la philosophie de la commission Brundtland, qui invite les pays développés comme le Québec à réduire leur consommation de ressources. Si c'est un moyen de diluer la protection de l'environnement en obligeant les gestionnaires environnementaux à tenir compte des impératifs de l'économie, comme le laissait entendre un fonctionnaire avant-hier, le ministre Mulcair place ses dossiers sur une pente inquiétante qui réduira l'influence et la crédibilité de son ministère.

On doit cependant signaler que l'avant-projet de loi du ministre Mulcair institue un important mécanisme autocorrecteur des politiques de DD, comme le souhaite la commission Brundtland. La création d'un poste de commissaire au développement durable permettra de faire évoluer progressivement les plans de DD des divers ministères dans le cadre des consultations publiques. Cette promesse électorale des libéraux ne livrera cependant ses fruits que si on confie le poste à une personne véritablement indépendante d'esprit mais réaliste et compétente, qu'on ne pourra ni de près ni de loin taxer de partisanerie politique et qui aura une vue aussi organique que perçante des politiques gouvernementales.

Le droit à l'environnement

Le ministre Mulcair était très fier de répéter que le gouvernement Charest introduisait dans la Charte des droits de la personne le «droit à l'environnement». La réalité est quelque peu différente. Il s'agit d'un droit limité, précisait hier au Devoir un éminent juriste québécois en droit environnemental, Michel Yergeau.

En effet, le droit en question est ainsi défini: «Toute personne a droit, dans la mesure et suivant les normes prévues par la loi, de vivre dans un environnement sain et respectueux de la biodiversité.» Cela reprend, en gros, ce que dit déjà la Loi québécoise de l'environnement (LQE), qui aurait une portée plus large que la Charte...

Les tribunaux ont en effet reconnu que la LQE garantit à tous un environnement sain, sans restrictions, sauf si le législateur a légalisé des rejets polluants ou des atteintes acceptables aux milieux naturels par des lois, des normes réglementaires ou des autorisations. S'il n'y a pas de normes législatives, réglementaires ou d'autorisation, la protection de la LQE est plus large car elle ne souffre alors d'aucune restriction, ont statué les tribunaux supérieurs. Mais avec le texte proposé dans la Charte, on accorde aux citoyens un droit «dans la mesure et suivant les normes prévues par la loi», ce qui signifie qu'en l'absence de normes, le droit à l'environnement n'existe pas! C'est le contraire, en somme, de la logique de la loi de l'environnement.

Le chapitre 4 de la Charte, où ce droit partiel à l'environnement est reconnu, fait d'ailleurs la même chose pour le droit à l'éducation, qu'on garantit uniquement «dans la mesure et suivant les normes prévues par la loi», ajoute Me Yergeau. Il en résulte que ce droit n'existe pas en l'absence de normes législatives. À la limite, l'inclusion dans la Charte d'un droit limité fournirait une règle d'interprétation de la LQE qui serait susceptible d'en réduire la portée actuelle.

Me Yergeau a par ailleurs confirmé une critique de l'opposition, laquelle regrettait que le droit à l'environnement ne soit pas inscrit dans le chapitre des droits de la personne de la Charte, ce qui permettrait de faire appliquer ce droit par les tribunaux. En plaçant le droit limité à l'environnement dans le chapitre sur les droits économiques et sociaux, son énoncé devient une règle d'interprétation plutôt que l'affirmation d'un droit. Si le droit à l'environnement était reconnu dans le chapitre des droits de la personne, les citoyens pourraient utiliser les tribunaux pour forcer le ministère de l'Environnement à appliquer ses lois et règlements, comme on le fait aux États-Unis et comme le réclament certains groupes environnementaux depuis 20 ans.

Un pas en avant

Le Québec sera le leader nord-américain en matière de développement durable, nous prédisait jeudi le ministre de l'Environnement, Thomas Mulcair, qui dévoilait alors un avant-projet de loi certes innovateur à plusieurs égards mais dont on ne peut encore dire s'il transformera véritablement les rapports entre le développement économique et l'environnement.

e dépôt de cet avant-projet de loi a été bien accueilli par les groupes environnementalistes, qui y voient un espoir de changement. Même si, à bon droit, on peut prêter au gouvernement Charest des intentions électoralistes, il faut reconnaître qu'il s'engage ainsi sur la seule voie qui permette de protéger un tant soit peu l'avenir de la planète.

Le geste de M. Mulcair pourrait se révéler aussi marquant que l'avait été en novembre 1979 la création du ministère de l'Environnement sous l'égide de Marcel Léger. Il faut toutefois insister sur le conditionnel. Difficile en effet de savoir pour l'instant ce qu'une loi sur le développement durable changera concrètement. Dans la vie quotidienne, les résistances ne manqueront pas de se manifester. Pensons à cet égard aux multiples difficultés rencontrées par le Bureau des audiences publiques sur l'environnement depuis qu'il a été créé.

Plusieurs éléments de cet avant-projet de loi sont à retenir. Ainsi, la mise en place d'un fonds vert alimenté par des taxes vertes et par des contributions publiques et privées permettra au ministère de l'Environnement de soutenir des activités et des projets favorisant le développement durable. Pour sa part, le futur commissaire au développement durable pourra tirer la sonnette l'alarme lorsque le gouvernement s'éloignera de la lettre et de l'esprit de la loi. Ce dernier, soulignons-le, aura l'obligation d'intégrer la recherche d'un développement durable dans toutes ses interventions.

Ce que propose le gouvernement est essentiellement un mode d'intervention horizontale. Finies, les interventions isolées. Tous les ministères et organismes publics seront conscrits en vue d'un effort d'ensemble. Sur quoi portera cet effort ? À quelle hauteur placera-t-on la barre ? Cela, on ne le saura qu'une fois la loi entrée en vigueur. Celle-ci donnera un an au ministre de l'Environnement pour déposer la stratégie gouvernementale de développement durable. Rien dans l'avant-projet de loi n'oblige le gouvernement à un niveau minimum d'efforts.

Impossible, donc, de déterminer pour l'instant si cet avant-projet sera plus que l'expression d'intentions vertueuses de la part des libéraux. Beaucoup d'éléments du projet de loi sont d'ailleurs vagues à souhait. Ainsi, parmi les principes qui guideront l'action du gouvernement, on retrouve l'efficacité économique. Que veut donc dire le ministre Mulcair lorsqu'il affirme que «l'économie du Québec doit être performante, porteuse d'innovation et d'une prospérité économique favorable au progrès social et respectueuse de l'environnement» ? À quoi ouvre-t-il la porte ?

Ceux qui croient que le développement durable est d'abord une façon de contenir le développement économique seront inquiets devant une telle affirmation. Ils le seront d'autant plus que le premier ministre Jean Charest affiche par ailleurs sa volonté d'accélérer le développement énergétique pour enrichir le Québec.

D'emblée, des précisions s'imposent. Le gouvernement devra rapidement lever le voile sur les grands axes de la stratégie de développement durable qu'il envisage pour qu'on puisse en juger. Il ne s'agit pas de dire non au développement économique ni de faire de la protection de l'environnement un absolu. L'objectif doit être d'assurer un équilibre entre ces deux pôles. C'est ce dont il faudra s'assurer dans le débat qui s'ouvre.

Green plan not a priority

Nineteen months after its formation, Premier Jean Charest's cabinet is overdue for a shuffle. But one good thing about Charest's reluctance to pull the trigger on one is that it's finally given a Quebec environment minister time to do something more in the portfolio than put out fires.

The portfolio was created in the mid-1970s in response to public pressure, but it has been treated as an afterthought ever since in both Liberal and Parti Quebecois governments.

It has been a low-prestige portfolio, suitable mainly for ministers needed in the cabinet for partisan considerations, to represent a region or voting block. Among the 19 government departments, environment has the third smallest budget for the current fiscal year, less than one per cent of what health and social services has to spend.

The portfolio has been either a part-time job for senior ministers with other, more important duties, or a full-time one for juniors. The office has had a revolving door, with most passing through it not staying very long.

Try to name a Quebec environment minister remembered for an achievement in that portfolio. (Clifford Lincoln, who happened to be environment minister when he resigned from the Bourassa cabinet in 1988 over language rights, doesn't count). See?

The current minister, Thomas Mulcair, has at least held the portfolio long enough to produce a policy on "sustainable development" with which he might make his mark.

Sustainable development is a term popularized in 1987 by a United Nations commission in the Brundtland report. The concept seeks to reconcile economic development with the protection of the environment and the conservation of natural resources.

Mulcair's policy is contained in a draft bill he tabled in the National Assembly this week.

It provides for every government department and body to identify goals for itself as well as the means it intends to take to achieve them as part of a government-wide strategy on sustainable development. Their progress and achievements will be reported annually by the environment department.

The draft bill would also amend the Quebec Charter of Rights to include the right to live in a healthy environment, though there might be less to this than first meets the eye. This would not be a fundamental right, but would be limited to requiring the government to apply existing laws and regulations.

Mulcair promised stricter enforcement of existing regulations, which has been more of a problem in Quebec than the lack of regulations. That's because governments have lacked the will to enforce the regulations, especially at the expense of investment and jobs. And even if Mulcair has the necessary will, the rest of the government might not.

Mulcair's draft bill is not yet government policy. And while at least its principles were well received by the opposition and environmental groups, the minister admits that some of his cabinet colleagues have doubts about some of its provisions.

One of them is Michel Audet, the minister of economic development, who also happens to chair the cabinet committee on economic development and sustainable development. Audet publicly disagreed with Mulcair's proposal to make polluting companies ineligible for aid.

And though Charest talked a lot about sustainable development in the past week, he emphasized development, especially hydroelectric, wrapped in a cloak of green. In his weekly electronic newsletter to Liberal sympathizers, Charest scarcely mentioned the environment, but went on at length about hydro exports.

"Alberta got rich selling oil. Why should we have any compunctions about creating collective wealth by selling our neighbours clean, reliable and renewable electricity?" Charest's minister of the environment would be well advised not to stand in the way of Hydro-Quebec's bulldozers.

You can get a good idea of how committed a government is to something, and how much clout a minister has, by where it puts its money. And for the current fiscal year, Mulcair's budget was cut by eight per cent.