L'avenir du Québec ne peut être soumis au veto du reste du Canada

Le rôle de la cour est d'interpréter la Constitution et non pas de se substituer au constituant

Claude Ryan

LeDevoir 4 février 1998

Voici un extrait de la note adressée par l'ancien chef du Parti libéral du Québec à l'ami de la cour dans l'affaire du renvoi à la Cour suprême du Canada de certaines questions ayant trait à la sécession du Québec.

La question que soulève le renvoi du gouvernement fédéral à la Cour se ramène à ceci : à supposer que, suivant un vote en faveur de l'indépendance exprimé par la population du Québec à l'occasion d'un référendum, l'Assemblée nationale déciderait de donner suite au résultat en mettant unilatéralement en branle le processus devant conduire à l'indépendance, cette démarche, quelle que soit la forme qu'elle doive revêtir, serait-elle valide au plan constitutionnel? Le gouvernement fédéral soutient que toute résolution ou projet de loi de l'Assemblée nationale proclamant l'indépendance ou devant y conduire de manière unilatérale entraînerait des modifications majeures à la Constitution actuelle et devrait en conséquence être astreinte à l'approbation du Parlement fédéral ou d'une majorité, sinon de la totalité, des provinces en vertu de la formule de modification insérée dans la Constitution en 1982. Ce point de vue est hautement contestable.

Souscrire à l'argumentation du gouvernement fédéral, ce serait consentir en principe à ce qu'une décision touchant son avenir politique, prise à la suite d'une volonté clairement et démocratiquement exprimée par la population, soit assujettie au consentement et aussi, par voie d'application, au pouvoir de veto du Parlement fédéral et d'au moins une majorité substantielle des provinces. C'est là une position difficile à soutenir. Il serait inconcevable qu'après avoir franchi une à une toutes les étapes d'un cheminement démocratique devant conduire à l'indépendance, le Québec se fasse dire, au terme d'un processus ayant été étalé sur plusieurs décennies, que tout cela n'était qu'un vain exercice et qu'il n'avait d'autre choix dès le départ que de se soumettre au pouvoir de veto du reste du Canada.

Si un jour, au terme d'un processus démocratique, le Québec optait pour la souveraineté, il s'agirait là d'un geste politique majeur qui, par sa nature même, signifierait la rupture de l'ordre constitutionnel existant. Une décision aussi radicale entraînerait sans doute la nécessité de plusieurs modifications à l'ordre constitutionnel existant. Mais il incomberait alors au Canada de procéder, en accord avec sa propre Constitution, aux modifications constitutionnelles devant découler du départ du Québec. Quant aux nombreux problèmes d'intérêt commun qui découleraient de l'éventuel départ du Québec, ils devraient être abordés par la voie de négociations conduites sur une base paritaire entre le Canada et le nouvel Etat québécois.

Contestable au plan de la logique démocratique, la position du gouvernement fédéral l'est tout autant au plan du réalisme politique. Si, au terme d'un long processus ayant duré plus de 30 ans, la population du Québec optait démocratiquement et clairement pour l'indépendance à l'occasion d'un référendum, on voit difficilement comment le Parlement fédéral et les autres provinces pourraient vouloir s'interposer dans le rapport de force qui existerait alors au Québec. Au stade très avancé où en seraient les choses, une intervention politique n'aurait guère de chance de succès. Le recours aux tribunaux canadiens serait difficilement envisageable vu qu'un Québec se voulant souverain voudrait vite s'assurer que le pouvoir judiciaire devra être québécois. Un recours à la force pourrait en principe être envisagé pour contrer la mise en oeuvre du projet souverainiste. Mais si la force devait être employée pour contrer une décision prise en conformité avec les règles démocratiques, il en découlerait des risques graves pour l'ordre intérieur et pour la réputation du Canada à l'extérieur. En toute hypothèse, le recours à la force ne saurait être qu'un remède à court terme; à long terme, il ne saurait tenir lieu d'une adhésion populaire qui aurait cessé d'exister à l'endroit du régime fédéral canadien.

Etant donné le caractère éminemment politique de la première question du renvoi, il serait inadmissible que, par l'effet d'un jugement de cour, le reste du Canada puisse rejeter une éventuelle décision d'indépendance du Québec en invoquant la règle de décision inscrite dans la formule d'amendement constitutionnel de 1982. Cette formule, à laquelle le Québec n'a jamais donné son adhésion, a été conçue pour le traitement de modifications à l'intérieur du cadre constitutionnel présentement établi. Soutenir que la formule doit s'appliquer à une déclaration d'indépendance ou à un processus devant y conduire, ce serait affirmer du même coup que le droit du peuple québécois à disposer librement de son avenir est assujetti au pouvoir de veto du Parlement fédéral et d'au moins une majorité de provinces. L'application rigide de cette règle à une éventuelle déclaration d'indépendance serait contraire au principe d'autodétermination et risquerait de produire des effets dangereux au plan politique. Une déclaration d'indépendance ou toute démarche éventuelle devant conduire à cet aboutissement créerait en effet une situation inédite. L'idéal serait alors que le Québec et les gouvernements concernés négocient à l'amiable les conditions et les modalités du passage d'un régime à un autre. Mais il serait irréaliste et imprudent de limiter les horizons possibles à ce seul scénario idéal. Il faut aussi prévoir la possibilité d'une impasse. Dans cette dernière hypothèse, les parties devraient modeler leur conduite non pas sur une formule d'amendement qui serait dans ce contexte foncièrement inéquitable mais plutôt sur le droit international et la pratique éclairée des Etats.

Aussi longtemps que le Québec continue de faire partie de l'ensemble canadien, il est souhaitable que de part et d'autre le gouvernement du Québec et celui du Canada reconnaissent qu'ils ont tous deux intérêt à ce que les questions relatives à l'avenir politique du Québec soient abordées dans un climat de respect mutuel, d'ouverture et de collaboration. Chacun est le dépositaire, sous des aspects différents, de la souveraineté sur le territoire québécois. Chacun est en conséquence directement concerné par les implications de toute démarche pouvant entraîner des modifications majeures à ses attributions et à la nature du pays. Avant tout référendum éventuel, il serait souhaitable qu'il y ait des échanges préalables entre les deux gouvernements sur la teneur de la question à soumettre au peuple de même que sur les règles devant servir à l'interprétation du résultat. Le gouvernement fédéral ayant soutenu dans ses interventions auprès de la cour qu'il se préoccupe principalement de la procédure à suivre et que l'ordre constitutionnel existant pourrait éventuellement s'accommoder d'une décision entraînant l'indépendance du Québec, il serait conforme à l'intérêt public ainsi qu'au respect et à la courtoisie que doivent se porter les deux ordres de gouvernement en régime fédéral que les deux gouvernements se consultent sur les normes devant présider au déroulement d'une opération référendaire et qu'ils s'engagent logiquement à respecter toute décision, quelle qu'elle soit, susceptible de découler d'un référendum tenu conformément à des normes de démocratie et de transparence jugées acceptables de part et d'autre.

Le rôle de la cour est d'interpréter la Constitution et non pas de se substituer au constituant. Déjà, en 1980, dans un jugement sur la modification de la Constitution, la cour a proposé une interprétation hautement contestable de la Constitution en concluant qu'une modification de celle-ci était possible moyennant le consentement d'une majorité substantielle de provinces alors que cette règle n'était nulle part inscrite dans le texte constitutionnel et n'avait pas un fondement solide dans la tradition constitutionnelle du Canada. Ce jugement servit de justification à l'adoption ultérieure d'une Charte des droits et libertés et d'une formule d'amendement qui furent sanctionnées sans l'accord, voire malgré l'opposition explicite du gouvernement du Québec et de l'Assemblée nationale. Ces gestes furent la source d'une impasse constitutionnelle qui dure depuis 15 ans et qui a fortement contribué à la montée du sentiment souverainiste au Québec. Une réponse négative de la cour à la première question soumise par le gouvernement fédéral risquerait de créer une nouvelle impasse encore plus grave. La cour agira plus sagement en renvoyant aux acteurs politiques la responsabilité de trouver des réponses démocratiques aux questions qui lui ont été adressées.