Une arme à double tranchant

José Woehrling
L'auteur est professeur de droit constitutionnel
à l'Université de Montréal

La Presse 24 septembre 1997


Le gouvernement fédéral a demandé à la Cour suprême du Canada un avis consultatif sur l'éventuelle sécession du Québec. Ottawa espère que la décision de la Cour lui fournira des armes dans sa lutte contre le projet du gouvernement Bouchard d'organiser un nouveau référendum. Mais la décision de la Cour suprême pourrait également avoir des effets défavorables à la cause de l'unité canadienne.

La position générale du gouvernement fédéral est que ni le droit interne canadien ni le droit international ne permettent au Québec de faire sécession unilatéralement. Cependant, dans son mémoire, le Procureur général du Canada souligne qu'il « ne remet aucunement en question le pouvoir du gouvernement du Québec de tenir une consultation populaire auprès des Québécois, ou le droit des Québécois de s'exprimer de cette façon ».

La sécession et la procédure
de modification constitutionnelle

Dans son mémoire, le gouvernement fédéral plaide que la sécession d'une province constitue une modification constitutionnelle qui outrepasse les pouvoirs des autorités provinciales agissant unilatéralement. Et, de fait, en vertu de la Loi constitutionnelle de 1982, les seules modifications permises par simple loi provinciale sont celles apportées à la constitution interne de la province. Manifestement, la sécession d'une province toucherait l'ensemble de la Constitution canadienne.

Par ailleurs, le gouvernement fédéral admet clairement que la Constitution canadienne est entièrement modifiable et qu'une des cinq modalités de la procédure de modification doit forcément permettre, de façon implicite, la sécession d'une province, rien n'étant expressément prévu à ce sujet. Selon la plupart des spécialistes, la sécession exigerait l'accord des deux chambres du Parlement fédéral et de chacune des dix assemblées législatives provinciales.

Si la Cour accepte cette thèse, cela voudra dire que l'accession légale du Québec à la souveraineté du Québec est en pratique impossible. Les Québécois se souviennent de l'échec de l'accord du lac Meech, qui est le résultat de l'opposition de deux petites provinces représentant moins de 8% de la population canadienne. Au surplus, nombreux sont ceux qui pensent que, sur le plan politique, l'accord des peuples autochtones est également requis pour toute modification de la Constitution touchant leurs intérêts et qu'après le référendum sur l'accord de Charlottetown, en 1992, toute modification importante de la Constitution nécessite un référendum préalable.

Dans ces conditions, exiger le respect d'une procédure pratiquement impossible à faire fonctionner équivaut à nier purement et simplement le droit des Québécois de déterminer eux-mêmes leur avenir politique. Le gouvernement Bouchard aurait alors beau jeu d'affirmer que la Constitution canadienne est devenue une prison pour le peuple québécois.

La sécession et
le droit international

En ce qui concerne le droit international, le gouvernement fédéral affirme que celui-ci ne confère au Québec aucun droit à l'autodétermination externe, ou droit à la sécession. Il n'aura aucune difficulté à convaincre la Cour de la justesse de cette position, car elle s'appuie sur une analyse de la pratique et des instruments internationaux qui fait l'objet d'un consensus quasi total parmi les auteurs (y compris les cinq spécialistes toujours cités par le gouvernement québécois). Le droit à l'autodétermination externe est limité aux peuples coloniaux et à quelques très rares hypothèses d'occupation étrangère ou de régimes racistes. Seule l'existence d'une situation d'oppression flagrante peut conférer à un peuple non colonial le droit de se séparer de l'État dans lequel il est englobé.

Cependant, les auteurs s'entendent également pour dire que, si le droit international ne confère pas le droit d'accéder à l'indépendance aux peuples qui ne sont pas en situation coloniale ou en situation d'oppression grave, il ne leur interdit pas davantage de la revendiquer et de l'obtenir. Si la sécession devient effective, le droit international prendra acte de l'existence du nouvel État. Par conséquent, si le Québec faisait sécession de façon unilatérale, celle-ci serait considérée comme réussie, en droit international, si les autorités québécoises parvenaient à faire régner leurs propres lois et si le Canada finissait par renoncer, expressément ou tacitement, à exercer son autorité sur le territoire québécois.

Si la Cour admet dans sa décision que le droit international reconnaît au Québec la possibilité de faire sécession de façon unilatérale, sur la base du principe d'effectivité, elle donnera évidemment des arguments politiques précieux au gouvernement québécois. Par contre, si elle ne fait que souligner l'absence du droit de faire sécession, on pourrait lui reprocher de ne pas s'être montrée impartiale et sa crédibilité en serait gravement affectée.

L'intégrité territoriale en
cas de sécession unilatérale

Le gouvernement fédéral n'a pas soulevé cette question devant la Cour. Elle est par contre abordée très directement dans les mémoires de certains intervenants, notamment celui de Me Guy Bertrand.

Le gouvernement du Québec défend la position selon laquelle l'intégrité territoriale du Québec après une sécession unilatérale serait garantie par certaines règles de droit international. Par contre, Me Bertrand affirme dans son mémoire que « les frontières actuelles du Québec ne seraient pas garanties si le Québec était incapable d'exercer un contrôle effectif sur l'ensemble du territoire » et que « la sécession unilatérale [...] ouvrirait toute grande la porte à la partition ou au démembrement du territoire québécois». Certains auteurs canadiens ont proposé que toutes les régions frontalières du Québec votant majoritairement contre la sécession devraient pouvoir, à l'occasion d'un autre référendum, décider si elles veulent maintenir leur appartenance au Canada.

Si la Cour suprême déclare que le territoire québécois peut être amputé en cas de sécession unilatérale, cela peut ébranler un certain nombre d'électeurs souverainistes. Mais un tel jugement porterait également un dur coup aux fédéralistes québécois en forçant un certain nombre d'entre eux à se rallier aux souverainistes pour la défense de l'intégrité du territoire du Québec. On se rappellera, par exemple, que M. Daniel Johnson, chef du Parti libéral, a toujours jusqu'à présent défendu cette position ; s'il lui reste fidèle, il devra prendre position contre une décision contraire de la Cour suprême.

Les mesures destinées à empêcher un nouveau référendum

Le gouvernement fédéral, tout en cherchant à faire déclarer l'illégalité d'une sécession unilatérale, ne veut manifestement pas d'un jugement qui interdirait au gouvernement québécois de soumettre à nouveau ce projet à la population. En effet, un jugement interdisant un nouveau référendum apparaîtrait à beaucoup de Québécois comme un geste essentiellement antidémocratique et aurait probablement pour effet de renforcer les appuis à la souveraineté. Quant au gouvernement québécois, il serait placé devant l'alternative de se plier à la décision, ce qui est peu imaginable, ou de défier ouvertement les tribunaux. Les autorités fédérales n'ont aucun intérêt, pour le moment, à susciter un tel conflit entre la légalité formelle et la légitimité démocratique, ni à pousser le gouvernement québécois dans l'illégalité. Au contraire, la stratégie fédérale est de faire diminuer les appuis â la souveraineté et d'amener le gouvernement du Québec, qui ne tient pas à perdre un troisième référendum, à renoncer à tenir celui-ci.

Cependant, certains des intervenants dans le renvoi, notamment Me Guy Bertrand, demandent à la Cour suprême de dire que le gouvernement fédéral a l'obligation constitutionnelle de s'opposer à toute tentative de sécession illégale du Québec. En outre, une fois la décision de la Cour suprême rendue, les procédures engagées par Me Bertrand seront réactivées devant la Cour supérieure et rien n'assure qu'un prochain jugement dans cette affaire ne contiendra pas des mesures interdisant directement la préparation d'un nouveau référendum. Or, si le référendum était interdit, la seule alternative pour le gouvernement québécois serait d'organiser une élection référendaire sur la souveraineté (plus facile à gagner qu'un référendum). Et on imagine mal, alors, le gouvernement fédéral (ou Me Bertrand) demander aux tribunaux d'interdire les élections...