Les relations entre le Canada et le Québec après la séparation

(traduction de "Limits to Partnership: Canada-Quebec Relations in a Postsecession Era")

De nombreux souverainistes québécois désirent obtenir une indépendance assortie d'un partenariat avec le Canada. Qu'en est-il de cette revendication ? Le Canada tel qu'il serait après un « oui » à un référendum au Québec désirerait-il négocier ce genre de relations ? Sinon, quelles sortes de relations envisager ?

L'auteur analyse les diverses formes de relations qui pourraient se créer, les raisons pour lesquelles l'idée de partenariat a tellement plus de résonance au Québec que dans le reste du pays et les avantages et inconvénients que cela représenterait dans diverses régions et divers secteurs. Il examine également la dynamique politique et économique qui entourerait une sécession et la négociation de nouvelles relations.

Il conclut qu'un large partenariat - fondé sur un traité unique et mettant en jeu une série d'institutions permanentes chargées de prendre des décisions collectives sur des questions débordant largement les affaires économiques - serait inacceptable pour le reste du Canada comme pour le Québec et qu'il serait, de toutes façons, à peu près impossible de négocier ou de fonctionner. Il vaudrait mieux conclure un accord de libre-échange limité et une série d'ententes spéciales cumulatives et souples là où les besoins communs le dicteraient. Mais des liens ténus de ce genre ne seraient pas le partenariat que beaucoup de Québécois espèrent ou escomptent, non plus qu'ils suffiraient à gérer l'union économique canadienne.

Principales conclusions du Commentaire

L'éventualité d'un partenariat entre le Canada et un Québec souverain mérite une analyse franche et ouverte pour les raisons suivantes :

Même après la séparation du Québec, les deux entités seraient si intrinsèquement reliées qu'elles seraient contraintes d'avoir des relations. Pour prendre une décision électorale, les Québécois ont besoin d'une évaluation réaliste du partenariat que leurs dirigeants disent possible. Les non-Québécois ont besoin de réfléchir à leurs intérêts bien avant la confusion qui fera immanquablement suite à un vote positif.

En théorie, les relations entre un Québec souverain et le reste du Canada pourraient prendre l'une des formes suivantes :

Les relations qu'entretiennent habituellement deux États indépendants, sous réserve seulement des règles des organismes multilatéraux auxquels les deux appartiendraient.

Un traité, dans le genre de l'Accord de libre-échange nord-américain, fondé sur un accord unique axé sur les questions économiques et assorti de mécanismes de règlement des différends limités.

Des liens multiples, c'est-à-dire une série cumulative d'ententes spécifiques conclues spécialement lorsque les parties (qui pourraient être les provinces plutôt qu'Ottawa) le jugeraient utile. Les structures institutionnelles et les règles décisionnelles pourraient varier d'une entente à l'autre. La myriade d'ententes entre le Canada et les États-Unis est un exemple de ce modèle.

Des relations de nature confédérale, avec des institutions permanentes chargées de prendre des décisions sur les questions économiques et autres. Ce modèle, inspiré de celui de l'Union européenne, est celui que préconisent les souverainistes adeptes du partenariat.

Association et partenariat sont des termes qui pèsent lourd dans l'esprit des Québécois, qui considèrent depuis longtemps qu'ils appartiennent à une confédération de deux groupes linguistiques. Cela explique que les Québécois désirent paradoxalement à la fois l'indépendance et des liens étroits avec le Canada. L'indépendance n'est pas pour eux une rupture, mais une étape de leur évolution.

Mais, pour le reste du Canada en général, un vote positif sonnerait le glas et transformerait radicalement le pays. Leur première préoccupation aurait trait à leurs intérêts personnels immédiats et à la réorganisation de ce qui resterait du pays. En cas de vote positif, les souverainistes s'attendent à une réaction monolithique du reste du Canada. Or, les réactions, notamment les réactions au projet de partenariat, seraient très variables selon les régions, les provinces et les secteurs économiques.

Même si elle est souhaitée en principe, le fonctionnement d'une confédération à deux unités, comme le partenariat le suppose, serait difficile, voire impossible. Une fédération à dix ou même à cinq unités pourrait être plus compatible.

Le partenariat au sens large que propose le Parti québécois n'est pas possible. Les ententes plus limitées qui seraient possibles non seulement ne seraient pas à la hauteur de ce que les Québécois ont promis, mais ne suffiraient pas à gérer les relations de deux juridictions aussi entrelacées que sont le Québec et le Canada.

La notion de partenariat est au centre des projets d'indépendance que les gouvernements provinciaux souverainistes ont proposé aux Québécois. En 1980, la question du référendum demandait au peuple le mandat de négocier une « souveraineté-association » ; en octobre 1995, il était question d'une souveraineté assortie d'un « nouveau partenariat politique et économique entre deux nouveaux pays, le Québec et le Canada » (c'est nous qui soulignons).

Mais le problème est que le Québec ne saurait à lui seul créer ce genre de relations. Il faut deux ou plusieurs entités pour former une association ou un partenariat. Il faut donc inévitablement se poser la question du reste du pays.

Ce qui resterait du Canada après un vote positif sur le souveraineté aurait-il envie de créer un partenariat ? En aurait-il la capacité politique ? Quelle sorte d'association, le cas échéant, pourrait-on ou devrait-on former dans la perspective du reste du Canada ? À quoi ressembleraient les modèles éventuels de partenariat ? Comment fonctionneraient-ils ? Peut-on imaginer les circonstances dans lesquelles le reste du Canada accepterait de négocier les conditions d'un partenariat ? Cela serait-il possible dans l'atmosphère tendue que susciterait immanquablement un vote positif ? Voilà les questions qui alimentent ce Commentaire.

J'estime que le partenariat est une idée qu'il ne faut pas rejeter d'emblée. Je commencerai donc par examiner certaines des raisons qu'il convient de prendre au sérieux, puis j'envisagerai un certain nombre de modèles. J'approfondirai ensuite les raisons pour lesquelles cette notion a tant d'importance aux yeux des Québécois. Il est vrai que l'idée d'un pays qui serait à la fois indépendant et étroitement associé à un autre ressemble à l'idée du beurre et de l'argent du beurre, mais je crois que ce genre d'opinion ne tient pas compte de la dynamique réelle de cette idée au Québec.

Dans ce contexte, j'examinerai plus en détail la gamme des opinions sur le partenariat, aussi bien au Québec que dans les différentes régions et les divers secteurs du reste du Canada. Puis j'envisagerai certaines des dynamiques qui détermineraient la politique des relations Canada-Québec si la souveraineté se concrétisait.

J'estime, en conclusion, que les modèles de partenariat larges et expansifs auraient très peu de chances de réussir. Mais, à supposer que les divers partenaires soient suffisamment stables et rationnels, le résultat le plus probable serait un accord de libre-échange limité combiné à un certain nombre de liens spéciaux, temporaires, cumulatifs et relativement informels qu'il ne serait pas possible de concevoir à l'avance, mais qui se développeraient et évolueraient simplement en fonction des besoins réciproques, soit, effectivement, le type de relations qu'entretiendraient deux États contigus et interdépendants dans le monde moderne.

Pourquoi discuter du partenariat ?

La plupart des commentateurs non québécois rejettent l'idée d'un quelconque partenariat si le Québec décide de se séparer du Canada. Leur logique est effectivement convaincante, aussi bien sur le fond que sur le plan stratégique.

Pourquoi, dans un divorce, les parties conviendraient-elles simultanément de s'entendre sur une nouvelle forme de cohabitation ? Si le statut de société distincte et l'asymétrie de la division des pouvoirs ne sont pas acceptables au sein de la Confédération telle qu'elle existe aujourd'hui, comment le reste du Canada pourrait-il accepter d'appuyer la solution beaucoup plus radicale d'une étroite association après la séparation ?

Les responsables politiques fédéralistes, par exemple, disent clairement qu'une question référendaire qui associerait souveraineté et partenariat ou association serait illégitime. Comme l'exprime l'ancien ministre de la Justice, Allan Rock, « la question sera : la séparation ou non, rien entre les deux, pas de partenariat ou quelque chose du genre. La séparation est la question claire et honnête qu'il faut poser »1. Pour les Canadiens qui sont de cet avis, la position du Parti québécois (PQ), qui cherche à faire appuyer un modèle qu'il ne saurait concrétiser, est fondamentalement malhonnête et manipulatrice.

Il y a aussi le point de vue stratégique. Même si les Canadiens du reste du Canada sont disposés à envisager une forme quelconque de partenariat (un plan D) après le vote québécois pour la souveraineté, comment peut-on penser qu'ils puissent donner leur accord à l'avance ? Ils rassureraient ce faisant les Québécois, diminuant les risques associés à un vote positif et accroissant massivement la probabilité d'un « oui » au prochain référendum. Toute discussion sur le partenariat avant le prochain référendum n'est-elle pas alors déloyale, voire nuisible ? Les fédéralistes ne devraient-ils pas nier toute possibilité de partenariat, même s'ils savent qu'ils seront peut-être contraints d'envisager cette idée ultérieurement ?

Aussi convaincantes que soient ces observations sur le fond et sur le plan stratégique, il y a de bonnes raisons d'analyser plus largement la question d'un partenariat éventuel. Plus important encore, si le « oui » l'emporte, le Québec et le Canada continueront de partager le Nord du continent nord-américain et d'être étroitement liés par des liens économiques et de myriades d'autres façons. Les deux camps auraient à trouver un moyen de gérer leurs affaires mutuelles. Les deux (ou plusieurs) nouvelles entités auraient des relations (comme tous les pays ou territoires en ont les uns avec les autres). La question est de savoir la forme que prendraient ces relations.

Cette étude, si spéculative qu'elle doive être, a également l'utilité d'aider les Québécois et les non-Québécois à voir clair en cette période pré-référendaire. Pour prendre leur décision, les Québécois ont besoin d'une évaluation réaliste des formes de partenariat qui seraient réalisables. Les non-Québécois ont besoin de réfléchir aux possibilités et de songer à leurs intérêts bien avant le choc et la confusion qui accompagneraient inévitablement un vote positif.

Quelles que soient les mesures prises après un vote positif, il faudrait qu'elles le soit indépendamment d'autres événements qui se produiront plus ou moins simultanément. Il y aurait lieu, premièrement, d'officialiser la séparation elle-même, ce qui, comme le montre Monahan et Bryant d'une part et Russell et Ryder d'autre part 2, serait extrêmement difficile à faire sans une rupture constitutionnelle destructrice. Les débats sur le partenariat et les événements qui se produiraient alors sur d'autres plans auraient des interactions énormes. La dynamique des négociations serait différente selon que l'on envisage la simultanéité de la séparation et du partenariat ou la succession de l'une et de l'autre, où la négociation des futures relations suivrait la séparation de quelque temps. Et plus la séparation sera acrimonieuse, plus il sera difficile de négocier un partenariat, si souhaitable qu'il soit.

De même, les discussions relatives au partenariat auraient des interactions puissantes avec les processus par lesquels le reste du Canada repenserait sa propre identité et reconstituerait ses institutions en fonction de la nouvelle donne. Toute entente entre le Québec et le Canada serait susceptible d'avoir des effets importants sur la conception d'une nouvelle fédération canadienne, et toute réforme en ce sens entraverait les possibilités de partenariat (comme je l'explique plus loin).

Les Québécois qui désirent obtenir en même temps la souveraineté et un partenariat seront probablement déçus. La réalité est que les autres Canadiens hésiteront beaucoup à entamer des discussions sur un partenariat avant d'avoir achevé leur propre démarche constitutionnelle de crainte que la queue du partenariat commande à la tête du Canada. Alan Cairns explique de façon convaincante qu'il y aurait lieu d'attendre que la séparation soit achevée pour procéder à la reconstitution du Canada si l'on veut éviter une surcharge insurmontable de problèmes difficiles 3 (nous en parlons plus loin). Mais, si l'entente de séparation devait comporter des éléments importants du partenariat, il serait probablement impossible de compartimentaliser les questions.

Comment procéder ?

Malgré ces difficultés, je propose d'examiner la possibilité d'un partenariat du point de vue le plus positif possible. Je voudrais renverser le fardeau de la preuve, en l'attribuant pour l'instant à ceux qui estiment qu'un partenariat est impossible.

Je commencerai donc par supposer que le partenariat est, en principe, possible. L'idée mérite qu'on ne la rejette pas d'emblée : il vaut mieux l'aborder dans un esprit ouvert, puis évaluer soigneusement si elle est souhaitable et réalisable.

Cette perspective est justifiée pour deux raisons. Je désire évaluer les possibilités de partenariat dans les conditions les plus favorables possibles (s'il est improbable même dans ces conditions, il le sera encore plus dans des conditions moins propices). J'aimerais également faire contrepoids à la tendance actuelle des Canadiens hors Québec à rejeter cette idée d'emblée et à celle des Québécois souverainistes à supposer que le partenariat est une solution abandonnée.

Je commencerai donc par formuler un certain nombre d'hypothèses que je reconnais très optimistes - et, en fait, peut-être, irréalistes - sur la situation qui suivrait un vote positif à un référendum qui se tiendrait dans un avenir rapproché.

Le Québec aurait voté pour la souveraineté clairement et sans équivoque, avec une forte majorité, en réponse à une question sans ambigulité. (Une question comportant la promesse implicite ou explicite d'un partenariat ne serait pas considérée comme telle car le gouvernement du Québec ne serait pas en mesure de tenir cette promesse unilatéralement.) Les élites politiques des deux camps respecteraient la légitimité et le caractère définitif de la décision. Ainsi, l'intention de donner suite à la souveraineté ne serait pas contestée par les grands intervenants politiques. (Plus le processus référendaire et son issue seraient contestés, moins il serait possible de négocier rapidement des relations fructueuses et stables.)

Les non-Québécois ne seraient pas d'humeur à punir ou à faire payer le Québec. Les négociations auraient lieu dans la bonne foi.

La bonne foi n'équivaut pas nécessairement à bonne volonté ou à sens de la réciprocité. Pour les Canadiens du reste du Canada, l'idée qu'ils se seront faite de leur intérêt commun, du respect mutuel, etc. eu égard aux relations internes de la Confédération aura disparu. D'où que la perspective la plus optimiste serait qu'ils évalueraient les solutions de partenariat en fonction de leur propre intérêt en dehors de toute récrimination ou d'un sentiment résiduel de solidarité. Les Québécois feraient de même.

Les négociations qui seraient entamées ressembleraient plus à des négociations internationales qu'à des négociations au sein d'un pays.

Nous nous adressons ici aux deux camps : il ne s'agit pas d'une séance d'information ni d'une série de points à débattre pour les uns ou les autres. J'essaie encore moins d'élaborer des arguments dont l'objet serait d'influer sur l'issue d'un référendum. Il est évident que les conclusions tirées ici ont des répercussions sur ce processus, mais, autant qu'il est humainement possible, je m'efforcerai d'examiner les possibilités de partenariat objectivement, à l'invitation de Daniel Turp de considérer la proposition de partenariat « dans un esprit ouvert et avec un oeil critique ». 4

Chez lecteurs non souverainistes, j'espère susciter une attitude ouverte à l'égard du projet de partenariat du Québec. Je ne crois pas qu'il s'agisse d'une démarche cynique pour inciter les Québécois à voter pour l'indépendance en croyant que cela ne changera rien ; il s'agit plutôt de tenir compte d'un sentiment profond chez les Québécois, et il est important que les critiques s'en rendent compte. Quant aux souverainistes, j'espère leur faire comprendre également le point de vue du reste du Canada et les limites que cela impose à la portée d'un partenariat.

Il reste à voir si les deux camps estimeront que j'ai réussi, comme je le souhaite, à rester impartial.

Les modèles de partenariat

Quel type de relations officielles peut-on imaginer entre un Québec souverain et le reste du Canada ? Les termes association et partenariat supposent des relations permanentes, régulières et institutionnalisées s'appuyant sur des mécanismes de décision commune et d'harmonisation concernant un éventail assez large de questions, c'est-à-dire des relations plus profondes et plus larges que celles qu'établit un simple traité entre deux pays, par exemple sur le modèle de l'Accord de libre-échange nord-américain (ALENA). En fait il est question de créer une nouvelle entité politique dotée de ses propres structures, pouvoirs et ressources. Ce modèle n'est cependant que l'un des moyens par lesquels un Québec souverain pourrait entrer en relation avec le reste du Canada. Ces relations pourraient prendre différentes formes, chacune renvoyant à un degré d'intégration plus profond :

Un splendide isolement, gouverné seulement par les principes généraux qui règlent les relations internationales entre deux États indépendants et sous réserve de l'application des règles économiques de l'Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce, de l'Organisation mondiale du commerce (OMC) et d'autres accords institutionnels multilatéraux. Des relations réglées par un traité qui porterait sur les questions essentielles, largement économiques, assorti de mécanismes limités et indépendants de règlement des différends. Le traité serait, sous réserve de modifications périodiques, une entente définitive énonçant les principes qui régleraient le comportement des parties, c'est-à-dire qu'il n'y aurait pas de dispositions concernant le système d'élaboration des politiques ou les décisions communes et l'harmonisation des différents champs de la politique. C'est le modèle de l'ALENA.

Des liens multiples, dans le cadre desquels les relations ne s'appuieraient pas sur un traité ou un accord unique couvrant tous les éléments, mais sur un grand nombre d'ententes limitées, cumulatives et spécifiques entre les parties, sous réserve de leur création et de leur élimination en tout temps selon les besoins des deux parties. Les structures, les pouvoirs, les règles décisionnelles et les participants varieraient selon les questions réglées dans chaque entente.

Un partenariat intégral : il s'agirait de relations confédérales, dans le cadre desquelles les deux nouvelles parties souveraines créeraient un ensemble d'institutions permanentes et obligatoires chargées de prendre des décisions collectives dans un certain nombre de domaines précis, qui pourraient fort bien déborder les seules questions économiques pour englober l'immigration et la citoyenneté, la mobilité de la main-d'oeuvre, l'environnement, etc. Ce modèle est celui que préconisent souvent les souverainistes. Il s'inspire (mais avec certaines différences cruciales) du modèle de l'Union européenne (UE).

Chacune de ces possibilités a bien entendu de nombreuses variantes. Elles peuvent également se combiner. Par exemple, le modèle des liens multiples peut être associé à une sorte d'accord de libre-échange.

Je m'intéresserai principalement au modèle de partenariat confédéral, bien que j'accorde une certaine attention aux trois autres modèles, puisque (pour anticiper sur mes conclusions) je pense que la négociation d'un partenariat confédéral officiel se révélera impossible et que l'entente la plus réalisable prendra probablement la forme de liens multiples associés à une forme d'accord de libre-échange.

Avant d'aller plus loin, un mot sur la terminologie : certains non-Québécois essaient de trancher les ambiguités en parlant de séparatistes et non de souverainistes et d'indépendance ou de séparation et non de souveraineté. Je crois cependant que les termes moins drastiques traduisent en fait plus fidèlement l'opinion des Québécois que ne le font les termes plus définitifs.

Un peu d'histoire

Que veulent donc dire les souverainistes eux-mêmes lorsqu'ils parlent d'association ou de partenariat ? Cette idée a une longue histoire dans le discours des nationalistes québécois (voir l'encadré 1). Elle a fait l'objet de plusieurs permutations, et le PQ lui-même n'a pas toujours été unanime sur la question de savoir s'il fallait que le partenariat accompagne la souveraineté ni sur la forme qu'il devrait prendre en admettant qu'il soit nécessaire. Mais il faut comprendre que l'association ou le partenariat fait partie intégrante de l'aspiration à la souveraineté depuis le tout début.

En fait, il est intéressant de constater les remarquables analogies entre le point de vue de René Lévesque (voir l'encadré 1) et celui de Daniel Turp, souverainiste contemporain :

Les souverainistes ne veulent pas détruire ou briser le Canada ( ... ). Leur intention est d'inventer un nouveau pays avec son propre caractère distinctif et son ambition de vivre ses aspirations nationales. Cela dit, les Québécois sont également déterminés à créer de nouveaux liens avec le pays voisin, avec lequel ils désirent créer une forme nouvelle d'union, amicale et paisible, que l'on pourrait appeler, pour les besoins de l'histoire et de la continuité, l'Union canadienne 5.

Cette sorte de déclaration révèle peut-être une naïveté incroyable sur la façon dont tout cela est perçu et interprété en dehors du Québec. Mais il s'y trouve un élément positif, que doivent comprendre ceux qui critiquent l'association au motif qu'il s'agit simplement d'opportunisme cynique.

Le désir d'accéder à la souveraineté tout en maintenant un partenariat peut être considéré comme la traduction d'une profonde ambivalence concernant le Canada et le Québec. Personne ne l'illustre peut-être mieux que l'actuel Premier ministre du Québec, Lucien Bouchard, qui, au cours de sa carrière, a été un fédéraliste aux côtés de Pierre Trudeau, un défenseur de l'Accord du Lac Meech, l'architecte du fédéralisme coopératif de Brian Mulroney et souverainiste. La souveraineté assortie d'un partenariat est l'un des moyens de résoudre ces contradictions. Comme le fait remarquer Lawrence Martin, beaucoup de Québécois ne voient pas d'opportunisme politique dans ces changements. « Bouchard, disent-ils, suit simplement la route tortueuse de la conscience québécoise sur la question de l'unité » .

On peut mieux observer cette ambivalence dans les tours et les détours qu'a pris la politique du Québec durant les deux ou trois années précédant le référendum d'octobre 1995. Le plan du PQ pour la souveraineté, publié en 1993 7 , comportait une analyse de l' « association économique avec le Canada », bien qu'il n'y ait presque pas été question des institutions pertinentes ni que le terme partenariat y soit mentionné. Mais, à mesure qu'avançait l'année référendaire 1995, les sondages ont révélé de plus en plus clairement que l'idée de l'indépendance pure et simple, sans garantie d'une future association, avait peu de chance de l'emporter.

Bouchard, alors dirigeant du Bloc québécois (BQ) à Ottawa, a été le premier à formuler des préoccupations au sujet de ce problème en avril 1995. Les commissions régionales envoyées dans toute la province avec mandat de sonder l'opinion publique ont constaté que la souveraineté était une idée qui était largement appuyée, mais qu'on hésitait beaucoup à faire le saut sans l'assurance d'une association. C'est alors qu'un groupe de souverainistes « soft », qui s'étaient séparés des Libéraux pour former un nouveau parti, l'Action démocratique du Québec (ADQ), sous la direction de Mario Dumont, a fait clairement savoir qu'il n'accorderait pas son appui à l'indépendance à moins qu'elle soit assortie d'une forme quelconque d'association.

Tout était en place pour le grand virage, une entente entre le PQ, le BQ et l'ADQ pour proposer un « nouveau partenariat économique et politique » entre un Québec souverain et le reste du Canada, qui a été signée le 12 juin 1995.

Les principaux éléments de ce projet étaient énoncés dans l'entente et dans le projet de loi 1, qui est devenu la Loi sur l'avenir du Québec 8. Le Québec serait effectivement souverain, revendiquant la plénitude du pouvoir d'un État de promulguer toutes les lois, d'imposer toutes les taxes, de signer tous les traités et de rédiger sa propre Constitution. Mais, il était également question « en particulier d'inventer avec le peuple du Canada, notre partenaire historique, de nouvelles relations nous permettant de maintenir nos liens économiques et de redéfinir nos relations politiques ». D'où que l'accession à la souveraineté serait précédée d'une « offre de partenariat ».

La souveraineté ne dépendrait donc pas d'une entente préalable sur le partenariat. Non plus qu'il y aurait un second référendum pour sonder l'opinion avant de déclarer l'indépendance. Comme Bouchard l'a expliqué, c'est en vertu de sa souveraineté que le Québec serait en mesure de discuter « de peuple à peuple, d'égal à égal avec ses voisins du Canada anglais" ».

L'importance du partenariat pour les souverainistes

Avant d'évaluer le caractère plausible et faisable du projet de partenariat et les réactions qu'il suscite dans le reste du Canada, prenons du recul et interrogeons-nous sur ce à quoi renvoient les termes association et partenariat pour la population québécoise.

En dehors du Québec, on a fortement tendance à rejeter cette idée en estimant qu'il s'agit d'une manoeuvre destinée à inciter la population à appuyer un projet douteux grâce à des promesses rassurantes, mais qui ne sauraient se réaliser sans la collaboration du reste du Canada. L'association et le partenariat, pour beaucoup, ne sont que des réponses politiques au fait brut que le principe de la souveraineté à lui seul ne suffirait pas à gagner un référendum au Québec. Le projet de partenariat est une escroquerie, estime-t-on. Une fois que les séparatistes auront obtenu leur majorité - autrement dit, une fois que les poissons dans le filet -, l'idée du partenariat aura fait son temps et sera rapidement abandonnée.

Ces affirmations ont certainement et dans une grande mesure un fond de vérité, mais elles passent à côté de la question de savoir pourquoi l'option souveraineté-partenariat ou souveraineté-association plaît tant aux Québécois. Ce qui semble - et peut effectivement être - une absurdité politique renvoie peut-être à une réalité psychologique importante, à laquelle les observateurs de l'extérieur du Québec devraient accorder plus d'attention.

Les termes souveraineté-association et souveraineté-partenariat illustrent et combinent deux éléments qui semblent profondément enracinés dans les identités politiques de beaucoup de Québécois francophones. L'élément souveraineté de l'équation renvoie au sentiment profond que le Québec constitue une communauté politique distincte : c'est-à-dire le sentiment qu'il s'agit d'une nation ou d'un peuple, que cette collectivité est le mieux représentée et exprimée politiquement par l'Assemblée nationale et le gouvernement du Québec et que cette collectivité est une minorité au sein de la fédération canadienne.

Si les choses étaient aussi simples, l'indépendance complète et immédiate serait la solution la plus susceptible d'être appuyée dans le cadre d'un référendum. Mais les enquêtes ne cessent de révéler que l'indépendance pure et simple est la position d'une minorité, même parmi les francophones, et que le nombre de gens en faveur de cette solution reste remarquablement stable depuis de nombreuses années 12.

L'association, par ailleurs, illustre l'autre côté de la médaille : le fait que, parallèlement à l'identité québécoise première, beaucoup de Québécois, même souverainistes, continuent d'éprouver un attachement profond pour le Canada. Dans un sondage effectué en février 1996 par Léger et Léger, 85,5 % des répondants du Québec ont déclaré qu'ils étaient « tout à fait ou assez d'accord » avec l'énoncé suivant : « le Canada est un pays où il fait bon vivre ». Par ailleurs, 78,1 % d'entre eux étaient d'accord pour dire : « Nous devrions être fiers de ce que les francophones et les anglophones ont accompli ensemble au Canada. »

Une autre enquête auprès des francophones du Québec, peu avant le référendum de 1995, a révélé que 29 % d'entre eux se considéraient comme « québécois uniquement », 29,1 %, comme « québécois d'abord, mais aussi canadiens », 28,1% comme québécois et canadiens à égalité et 6,7 %, comme canadiens seulement 13.

Ce double attachement - qui, je crois, va bien au-delà d'un simple calcul économique des avantages d'une association avec le Canada ou du coût d'une rupture - explique la pérennité de ce qu'Yvon Deschamps exprime ainsi : ce que les Québécois veulent vraiment, c'est un Québec indépendant dans un Canada fort et uni. Et, comme le dit Louis Balthazar : « Nous voulons être avec vous, sans faire partie de vous. 14 »

Une série de sondage confirme que Deschamps avait tout à fait raison. Sa déclaration explique des anomalies apparentes telles que le fait qu'une grande majorité de Québécois, y compris beaucoup de souverainistes, continuent d'être d'accord avec des énoncés comme : « Le Canada est le meilleur pays au monde où vivre ». Cela peut également expliquer ce paradoxe qu'un grand nombre de Québécois pensent que, une fois le Québec souverain, ils continueront d'avoir des passeports canadiens et même d'envoyer des députés au Parlement du Canada. Dans le sondage effectué par Léger et Léger en 1996 dont nous avons déjà parlé, 58,4 % des répondants - chiffre remarquable - estiment que « quelle que soit l'entente entre le Québec et le Canada, le Québec devrait faire partie du Canada ».

En fait, le terme souveraineté-partenariat illustre la conviction fondamentale (que partagent souverainistes et fédéralistes) que le Canada est, depuis sa création, un partenariat entre deux grands groupes linguistiques. Ce vocabulaire et cette série d'hypothèses ont un écho dans presque tous les commentaires du Québec sur le fédéralisme canadien.

En ce sens, la souveraineté et le partenariat sont des idées profondément enracinées dans un discours politique qui les considère comme complémentaires et non contradictoires. Les Québécois ont toujours considéré le Canada comme un partenariat15. Le terme est familier et rassurant. Et c'est le rejet de plus en plus massif de cette conception du Canada, que traduisent la Loi constitutionnelle de 1982 et l'échec des accords du Lac Meech et de Charlottetown, qui a fait passer beaucoup de gens de la confiance dans le fédéralisme à la conviction que la souveraineté est nécessaire.

Le « partenariat » peut donc être considéré comme l'affirmation de l' « ouverture au reste du Canada même si les autres Canadiens sont partisans d'une séparation complète 16». Ce qui est le plus difficile dans la recherche d'un « fédéralisme renouvelé » (et d'autant plus dans la recherche d'une entente de partenariat), c'est que les conceptions dominantes dans le reste du Canada renvoient à une égalité des personnes et des provinces et sont profondément et de plus en plus hostiles au dualisme, au partenariat ou au traitement spécial.

Beaucoup de Québécois ne sont donc que des souverainistes partiels ou réticents. Même s'ils sont enclins à appuyer la souveraineté parce qu'ils ont le sentiment que le reste du pays n'est plus disposé à accepter une vision dualiste du Canada, ils conservent le désir de maintenir le partenariat historique, quoique sous une forme différente.

Que faut-il en déduire ?

Si mon analyse est correcte, il s'ensuit un certain nombre de déductions sur la manière dont il convient de réfléchir aux modèles institutionnels de souveraineté et de partenariat. Premièrement, cela indique que la récente polarisation des alternatives - essentiellement entre le statu quo et l'indépendance pure et simple - est une distorsion artificielle d'après les attitudes de la plupart des Québécois. Les deux solutions sont des positions minoritaires. Les démocrates doivent toujours se poser des questions lorsque les alternatives que le système politique est capable d'offrir aux citoyens sont manifestement des points de vue minoritaires et que les solutions qui traduiraient la prépondérance de l'opinion ne sont tout simplement pas mises sur la table.

Deuxièmement, l'opinion générale au Québec semble effectivement se placer dans un moyen terme autour de solutions comme la société distincte et le statut spécial dans le cadre d'un fédéralisme renouvelé d'une part et la souveraineté assortie d'un partenariat solide d'autre part. Le nombre de ceux qui débordent ces deux côtés de la balance varie en fonction de l'évolution des événements politiques (notamment le sentiment que le reste du Canada est disposé ou non à reconnaître le caractère distinctif du Québec dans le cadre d'un fédéralisme réformé).

Ce point en amène un troisième, important. Pour beaucoup d'électeurs québécois, les deux solutions ne sont pas radicalement opposées : en fait, elles s'entrelacent en un spectre continu. En ce sens, dans l'esprit de beaucoup d'électeurs, le fédéralisme renouvelé (qui suppose la reconnaissance du Québec comme société distincte nantie de pouvoirs spéciaux) et la souveraineté-partenariat sont des solutions qui ont plus en commun l'une avec l'autre que chacune d'elles avec les extrêmes du spectre, à savoir un fédéralisme rigoureusement fondé sur l'égalité des provinces d'une part et l'indépendance pure et simple d'autre part. Les deux options sont une recherche d'équilibre entre l'autonomie et le partage, l'accent étant mis sur l'un ou l'autre selon le cas.

L'ancien premier ministre Jacques Parizeau estime que « la souveraineté est nécessaire et le partenariat est souhaitable 17 » (bien que ce qu'on sait de l'opinion publique et la nécessité du virage de 1995 laissent penser qu'il se trompe : c'est la souveraineté qui est souhaitable et le partenariat qui est nécessaire). Beaucoup de ceux qui, dans le reste du Canada, s'opposent au principe de la société distincte pensent que la séparation est préférable à un fédéralisme asymétrique. Il s'ensuit une curieuse alliance entre les « réalistes » des deux camps. Les séparatistes purs et durs et leurs opposants les plus acharnés disent ensemble qu'une majorité simple du « oui » mettrait définitivement fin à la Confédération et que l'indépendance pure et simple s'ensuivrait inévitablement. Mais je crois que les deux groupes ne sont pas syntonisés sur la réalité de l'opinion publique au Québec (et peut-être ailleurs) et qu'ils risquent de tous deux de glisser sur une pente dangereuse.

Ce qui est problématique, c'est que, sur les plans politique et juridique et dans les réactions de la plupart des Canadiens du reste du Canada, ce qui semble un changement mineur (sic) aux électeurs québécois - à peine plus qu’une autre étape dans la longue évolution politique qui a commencé avec l’Acte de Québec de1774 - serait en fait la traversée du Rubicon, sans espoir de retour.

L'hypothèse dominante au Canada anglophone est qu'un vote en faveur de la souveraineté changerait profondément et pour toujours la politique du pays. Le Canada n'existerait plus : tout sens de réciprocité et de solidarité au sein de la collectivité canadienne disparaîtrait. Le Québec deviendrait, définitivement, l' « autre », à qui l'on aurait affaire en tant que puissance étrangère et en fonction d'intérêts personnels stricts.

Voici comment l'exprime Denis Stairs :

La première réalité qui se révélerait dans le contexte postérieur à la séparation serait la transformation d'une partie importante de la politique « intérieure » du Canada en une politique d'un genre très différent, à savoir une politique internationale. (...) L'effet le plus évident et le plus immédiat ( ... ) serait l'abandon total par le gouvernement du Canada, quel qu'il soit, de l'obligation de tenir compte des intérêts des citoyens québécois.18»

Pour résumer, le sens même d'un vote positif pourrait bien être différent dans les deux collectivités linguistiques. Et elles risquent donc toutes deux de faire une malheureuse erreur. Les non-Québécois interpréteraient le « oui » comme la disparition du Québec, sans se rendre compte qu'il serait également un appel au changement symbolique et à la reconnaissance. Et les Québécois croiraient de leur côté que rien de fondamental n'a changé, alors que, en fait, tout aurait changé.

Les conséquences d'interprétations aussi opposées pourraient être tragiques et inciter tout le monde à faire des choix et à opter pour des solutions que très peu en réalité préféreraient, provoquant une crise politique qui pourrait devenir insurmontable (voir l'encadré 3).

Pour ou contre le partenariat

Une fois que le Québec aura réussi à revendiquer sa souveraineté, quel intérêt auraient l'un et l'autre camps à explorer la possibilité d'un partenariat ultérieur ? Le Québec est celui qui a le plus à y gagner et le plus manifestement.

Point de vue du Québec sur le partenariat

Comme on l'a vu, l'engagement de conclure un partenariat favoriserait manifestement la cause de la souveraineté dans un référendum. Si l'on pouvait attester que le partenariat est possible et que le reste du Canada ne s'y opposerait pas, on apporterait énormément d'eau au moulin électoral de la souveraineté. Si le partenariat semblait possible, la crainte que la souveraineté n'entraîne de graves difficultés économiques diminuerait considérablement. De plus, comme on l'a vu, la promesse d'une souveraineté-partenariat serait en accord étroit avec le sentiment identitaire des Québécois francophones qui se sentent à la fois Québécois et Canadiens.

Arguments pour le partenariat

Quels sont les arguments en faveur d'une association effective à long terme ?

Même les séparatistes bon teint comme Parizeau considèrent que le Québec indépendant constituerait avec le Canada une union économique. Personne ne veut compromettre un commerce de plus de 60 milliards de dollars ni 500 000 emplois. Mais, estime-t-on, ces avantages pourraient être conservés sans la machine complexe du partenariat économique et politique, par exemple par le biais d'un traité de nation à nation sur le modèle de l’ALENA 19. Les tenants de la ligne dure affirment également que rien ne pourrait empêcher un Québec indépendant d'adopter unilatéralement la monnaie canadienne 20. Tout ce qui manquerait à l'union économique serait quelques règles simples.

Cette perspective ne tient pas compte de deux faits fondamentaux. Premièrement, l'ALENA est loin d'être une union économique. Il n'y est manifestement pas question de la libre circulation des personnes. De plus, l'ALENA et d'autres ententes internationales de ce genre renvoient surtout à une intégration négative par le retrait des obstacles au commerce. Contrairement à l'Union européenne, il ne s'agit pas d'intégration positive ou de consolidation de capacités collectives pour promouvoir l'intégration, la croissance et la compétitivité dans les domaines des transports, des communications, de l'environnement, de l'infrastructure, etc. Non plus qu'on y trouve d'éléments de partage ou de redistribution.

Deuxièmement, le degré d'intégration entre le Québec et le reste du Canada (notamment l'Ontario et les provinces de l'Atlantique) est, selon de nombreuses échelles de grandeur, plus important que ce qu'on constate entre n'importe quelle région du Canada et les États-Unis ou le Mexique 21. Ces liens ne se traduisent pas seulement dans le domaine commercial, mais par toutes sortes de structures et de relations globales. À l'échelle des personnes et de la société civile, les Canadiens ont pu observer un désengagement progressif de leurs deux sociétés, mais le degré d'intégration reste bien supérieur à ce qui peut s'observer entre n'importe quelle région du Canada et les États-Unis en raison, très directement, de normes communes, de la non-discrimination, de la reconnaissance mutuelle et de la courtoisie juridique qui sont issues du fait de vivre dans le même pays. Il est très peu probable que les interdépendances qui résultent de cette intégration économique et sociale puissent être gérées par le biais d'ententes dans le style de l'ALENA.

Étant donné ces interdépendances et les différences de taille entre les économies et les populations canadiennes et québécoises, l'absence d'un partenariat contraindrait le Québec à jouer les seconds violons. Il serait énormément influencé par les décisions du Canada en matière de politiques, mais n'aurait pas voix au chapitre dans leur élaboration. Il ferait pression de l'extérieur. S'il adoptait unilatéralement le dollar canadien, par exemple, il n'aurait rien à dire dans les décisions de la Banque du Canada. Sa politique fiscale serait profondément influencé par la politique fiscale canadienne, sur laquelle il n'aurait guère de contrôle. Il lui faudrait aligner ses systèmes fiscaux sur ceux du Canada. Et il serait la dernière roue de la charrette, après le Canada, le Mexique et les États-Unis dans l'évolution à venir de l'ALENA. Et ainsi de suite.

Donc, sans partenariat ou appartenance à la fédération canadienne, le Québec pourrait se retrouver affaibli et non plus fort qu'actuellement. Si le degré d'intégration actuelle du Québec et du Canada exige une harmonisation dans beaucoup de secteurs importants d'ordre politique, un Québec sans partenariat serait contraint d'aligner ses politiques sur celles du joueur plus puissant. Il y aurait bien harmonisation, mais un Québec indépendant aurait presque à coup sûr à harmoniser ses politiques en fonction de celles du Canada et non l'inverse. Plus le Québec sera déterminé à maintenir une union économique complète, plus ces contraintes seront importantes.

Je surestime peut-être cette analyse de l'interdépendance et l'hypothèse qu'elle exigerait un degré considérable d'intégration positive et d'harmonisation. Le fédéralisme permet d'ores et déjà et même favorise une grande diversité en matière de politiques, même dans des secteurs fondamentaux comme les impôts et la politique fiscale. Comme le pense William Robson, il pourrait probablement survivre à une diversité plus grande encore . Je crois que les pressions en faveur de l'harmonisation seraient fortes, mais le modèle que je propose plus loin ne suppose pas de degré particulièrement souhaitable d'intégration. Il laisse plutôt penser que des mesures spécifiques se développeraient naturellement à mesure que les parties en viendraient à les juger nécessaires.

De plus, une forme quelconque de partenariat pourrait bien être nécessaire pour qu'un Québec souverain soit en mesure d'assurer l'ordre et la stabilité dans sa propre société. Depuis le référendum d'octobre 1995, il est devenu évident que le principal obstacle à l'indépendance n'est pas l'opposition des Canadiens hors Québec, mais la mobilisation des minorités de la province (anglophone, allophones et autochtone) contre le projet souverainiste. Si la séparation doit se concrétiser sans conflit social massif, il faut réconcilier les minorités du Québec avec le projet. Comme l'ont montré les événements récents, ce ne serait pas une tâche facile. Cependant, un partenariat qui intégrerait des ententes liant les parties au sujet des droits des minorités, des droits des autochtones, de la citoyenneté, de la mobilité de la main-d'oeuvre, voire de l'immigration, donnerait peut-être à ces minorités une certaine mesure de sécurité qui garantirait leur acceptation de la souveraineté, si à contrecoeur que ce soit . Une entente unique, définitive et liant les parties pourrait régler toutes ces questions. Mais elle est peu probable. Il s'agit de questions dynamiques où la politique doit évoluer et changer. Affronter ces questions porterait celle du partenariat bien au-delà d'une union économique étroitement définie.

Donc, à long terme comme à court terme, un Québec souverain aurait de puissantes raisons de rechercher un partenariat. Une entente dans le cadre de laquelle le Québec et le Canada auraient affaire l'un à l'autre à titre de puissances étrangères ne tiendrait pas compte les énormes interdépendances qui existent déjà. Le modèle de l'ALENA pourrait intéresser plus qu'il n'y parait beaucoup de Québécois parce qu'il semble préserver un espace économique unique tout en minimisant la nécessité de créer des institutions complexes et de continuer à partager les processus décisionnels. Mais cela aussi serait insuffisant si l'on veut maintenir l'union économique actuelle du Canada dans ses éléments essentiels. Une union économique complète doit être gérée, et c'est là un processus permanent. Il faudrait harmoniser toutes sortes de politiques et, si l'on veut que l'issue soit autre chose que le Québec s'adaptant aux mesures de son partenaire plus puissant, il faudrait créer des institutions permanentes.

De plus, les non-francophones comme les fédéralistes résidant au Québec seraient d'importants groupes d'opinion dans toute discussion d'un partenariat. Comme les autres Canadiens, leur position actuelle vise à empêcher la séparation. Mais si la séparation devait advenir, ils préconiseraient peut-être un partenariat. Dans un Québec indépendant, ils considéreraient la protection permanente de leurs droits et de leurs intérêts comme l'objectif essentiel et ils estimeraient peut-être qu'elle serait garantie par les dispositions d'un partenariat sur la mobilité de la main-d'oeuvre, la citoyenneté, l'administration autochtone, l'immigration et les droits des minorités linguistiques. (On peut avancer exactement le même argument pour les minorités francophones hors Québec, dont les droits linguistiques seraient très compromis si le Québec accédait à l'indépendance.)

Les intérêts du Québec seraient donc probablement mieux servis par des modèles de partenariat expansifs, confédéraux ou quasi -confédéraux.

Arguments contre le partenariat

Le principal argument contre le partenariat est l'argument tactique de Parizeau : si l'on fait dépendre la séparation du partenariat, on fait du Québec l'otage de ce que le reste du Canada est disposé à négocier.

L'argument à long terme consiste à se demander pourquoi le Québec échangerait les contraintes que lui imposent censément le fédéralisme pour les contraintes associées à un partenariat. (De fait, l'influence du Québec sur les politiques communes ne serait pas supérieure à ce qu'elle est aujourd'hui au sein de la fédération, où la province exerce une influence à la fois par le biais de son propre gouvernement et par celui de son rôle au sein du gouvernement fédéral.) La réponse est que les contraintes imposées à un Québec indépendant sans partenariat seraient encore plus importantes.

Les souverainistes auraient cependant tort de penser que la confédération à deux unités envisagée dans leur projet de partenariat de 1995 servirait bien leurs intérêts. Le fait qu'il y ait si peu d'unités limite l'ensemble des règles décisionnelles. Essentiellement, il n'y a que deux possibilités : veto mutuel/unanimité ou une règle axée sur la proportionnalité du point de vue des nombres et de la taille.

Dans la perspective du Québec, les deux systèmes présenteraient des lacunes. La règle de l'unanimité assujettirait l'Assemblée nationale à un veto du Parlement canadien sur toutes les questions prévues dans l'entente et, comme on l'a vu, étant donné les intérêts du Québec, la liste risque plutôt d'être longue.

La proportionnalité serait bien entendu encore plus dangereuse, étant donné la différence de taille de population : le Canada aurait le dessus dans tous les domaines où cette règle s'appliquerait.

Le dilemme pour les souverainistes est donc que, vu le degré d'interdépendance actuel, l'engagement à maintenir et à consolider l'union économique et le désir manifeste de la population de conserver une forme d'union avec le Canada, il faudrait envisager un partenariat large et non étroit. Mais le problème de la règle décisionnelle déplacerait aussitôt les raisons de conclure une entente aussi étroite que possible et d'en faire un traité exécutoire plutôt qu'un ensemble permanent de procédures d'élaboration de politiques.

De plus, dans un système à deux unités, chacun n'a qu'un bulletin de vote et doit donc parler d'une même voix, quelle que soit la diversité des opinions internes.

Une confédération à plusieurs membres pourrait être assujettie à des règles décisionnelles beaucoup plus souples : l'unanimité dans certains domaines, la majorité simple dans d'autres et diverses formes de majorité qualifiée (comme on la pratique dans le cadre de l’UE) dans d'autres encore. La pluralité des unités permet également de déplacer les alliances et de modifier les coalitions sur différentes questions (comme cela se fait parmi les 15 membres de l’UE).

Ces déplacements sont bien entendu possibles au sein du fédéralisme. L'Ontario et le Québec sont des alliés naturels sur certaines questions ; le Québec et les provinces de l'Atlantique le sont sur d'autres ; et le Québec et l'Ouest, sur d'autres encore. Dans une confédération à deux unités, aucune de ces alliances ne serait possible, puisque l'Ontario, les provinces de l'Atlantique et l'Ouest seraient toutes subsumées en un seul partenaire, le « Canada ». De plus, il ne serait tenu aucun compte des intérêts du Québec dans l'élaboration de la position de ce partenaire.

Donc, même dans la perspective souverainiste, le Québec s'en tirerait mieux dans une confédération à dix unités, voire dans une fédération décentralisée. Ce qui serait plus souhaitable encore du point de vue souverainiste serait une union économique à quatre ou cinq membres, et cela pourrait devenir une possibilité concrète si le reste du Canada se divise dans la foulée de la séparation du Québec.

Le partenariat du point de vue du reste du Canada

Le partenariat prendrait de toutes autres apparences dans la perspective du reste du Canada.

Rappelons l'une de mes prémisses, à savoir que le reste du Canada envisagerait les solutions possibles sans colère, ni esprit de vindicte, ni désir de punir le Québec. Il examinerait soigneusement et assez objectivement les avantages et les inconvénients du partenariat. Cela dit, les souverainistes doivent bien comprendre qu'une période d'incertitude considérable devrait passer avant que le reste du Canada soit disposé à entamer des discussions sur ses relations futures avec le Québec. Et ce, pour plusieurs raisons.

Premièrement, la principale tâche du reste du Canada après un vote positif serait d'affronter la remise en question fondamentale et sans précédent des valeurs centrales du pays, de son identité, du sentiment qu'il a de lui-même, de ses institutions, une remise en question d'une profondeur jamais connue. Beaucoup de Canadiens en sont venus à penser, du moins intellectuellement, que la réforme du système fédéral est probablement impossible et que la souveraineté ou la rupture est inévitable, mais je crois qu'ils représentent une petite minorité.

De plus, l'acceptation intellectuelle de cette proposition dans l'abstrait est une chose ; affronter les émotions et les conflits que déclencherait un vote positif serait une tout autre histoire. La première préoccupation de la plupart des Canadiens serait de répondre à leurs propres besoins et de veiller à leur propre avenir. Leurs relations à long terme avec un Québec devenu indépendant serait une affaire tout à fait secondaire.

Deuxièmement, il y aurait probablement un vide politique au niveau du leadership. Ottawa aurait à porter la responsabilité d'avoir failli au premier devoir d'un gouvernement, qui est de préserver le pays. Sa capacité à susciter la fidélité et le respect des Canadiens et notamment de les inciter empathiquement à reconstruire des relations avec le Québec serait considérablement compromise.

Un premier ministre et des ministres du Cabinet installés au Québec seraient généralement encore moins légitimes que des responsables fédéraux. Un nouveau leadership devrait se manifester et saisir le pouvoir avant que quiconque puisse identifier un ensemble clair d'interlocuteurs avec lesquels il serait possible de négocier un partenariat. Il y aurait une forte demande de nouvelles élections sans le Québec, et cette demande s'accompagnerait du risque d'un chaos encore plus grand et d'une escalade du conflit. Il se pourrait aussi que les députés du Québec démissionnent et qu'un nouveau gouvernement soit formé, composé peut-être d'une majorité réformiste, à moins qu'il s'agisse d'un gouvernement d'unité nationale multipartite.

Troisièmement, la plupart des Canadiens hésiteraient fortement à discuter des termes d'un partenariat avant d'avoir vu clairement comment le système politique du reste du Canada peut se réordonner. Cela, également, constituerait inévitablement un mouvement de retrait. Il faudrait de vastes discussions publiques avant que des options et des alternatives se cristallisent. Les dirigeants fédéraux et toutes sortes de dirigeants provinciaux se disputeraient l'influence. La création d'institutions centrales légitimes serait un défi de taille. Un autre serait de donner un sentiment d'appartenance aux Canadiens de l'Ouest et de l'Atlantique, car l'Ontario dominerait en termes de population et de puissance économique.

De plus, les possibilités de partenariat dépendraient considérablement de la nature du nouveau régime. Il est possible, et cette éventualité ne doit pas être écartée, que le reste du pays se divise. Si cela se produisait, le partenariat prendrait probablement la forme d'ententes associant l'Ontario, le Québec, les provinces de l'Atlantique, et, peut-être, une partie de l'Ouest.

Il est possible également, et c'est une éventualité plus plausible, que la fédération canadienne reconstruite soit très décentralisé et, en fait, qu'elle soit elle-même un modèle confédéral. Le plan B le plus détaillé que l'on ait élaboré jusqu'ici est celui de Gordon Gibson, aux termes duquel les pouvoirs fédéraux seraient nettement moindres que ce qu'ils sont aujourd'hui. « En fait, le rapport Allaire, de courte célébrité, du Parti libéral du Québec pourrait sembler extravagant et généreux pour l'administration centrale 24 ». Le fédéralisme serait considéré comme une faillite. Il aurait peu de chances de survivre et périrait de son échec. Les citoyens exigeraient que le pouvoir soit plus rapproché, et l'importance politique et administrative d'Ottawa déclinerait, de sorte que le Parlement serait peut-être remplacé par un conseil des ministres.

Si cet avenir devait se réaliser, il n'y aurait pas de gouvernement central susceptible de négocier, puis de gérer un partenariat avec le Québec. Il est plus probable que le Québec serait invité à participer, s'il le désire, à la nouvelle confédération multipartite.

Un gouvernement fédéral plus puissant et revigoré est encore un autre scénario. Une fois le Québec parti, affirment les tenants de cette opinion, la force de décentralisation la plus puissante du fédéralisme canadien aurait été supprimée. Le reste du Canada pourrait alors envisager le régime fédéral que ses citoyens veulent au lieu de celui qui a toujours été acceptable pour le Québec. Et ce que veulent les citoyens, censément, ce serait un régime où les Canadiens considèrent généralement Ottawa comme le premier et le plus important niveau de gouvernement.

Ce point de vue est bien entendu celui que les dirigeants du PQ ont adopté. Il est conforme à leur image fondamentale d'un Canada à deux partenaires, à deux nations fondatrices. En fait, depuis l'époque de Lévesque, le PQ prétend que la fédération ne plait ni aux francophones ni aux anglophones et que tout irait mieux pour tout le monde si on s'en débarrassait 25.

L'idée d'un reste du Canada se ralliant à un gouvernement central puissant à Ottawa en cas de séparation a pu être plausible dans les années 1950 et 1960. Elle l'est beaucoup moins de nos jours. Au cours des vingt dernières années, le Canada a subi les pressions de forces considérables en termes de provincialisation et de décentralisation. La lutte contre l'endettement et les déficits et les contraintes de la globalisation ont affaibli le pouvoir et l'efficacité du gouvernement fédéral et, partant, sa capacité à commander la fidélité et le respect. Le sentiment du déséquilibre régional et d'un gouvernement d'Ottawa plus préoccupé des provinces centrales a suscité des mouvements régionalistes dans une grande partie de l'Ouest. L'Ontario, avec sa propre position dans l'évolution de l'économie politique canadienne et nord-américaine, en est venue à défendre une position plus provinciale 26. Les provinces, sûres d'elles, mais piquées par d'importantes coupures dans les paiements de transferts fédéraux, sont de moins en moins disposées à accepter le leadership fédéral ou à accorder un rôle important au gouvernement fédéral dans l'élaboration et l'exécution de normes nationales.

De fait, les derniers projets de réforme du système fédéral prévoient des transferts de pouvoir accrus aux provinces et un modèle quasi-confédéral dans lequel les normes nationales sont établies par le biais d'une collaboration fédérale-provinciale ou interprovinciale 27. Quoique certains analystes ne soient pas d'accord avec ce point de vue et que l'appui de la population à une plus grande décentralisation n'est nullement une certitude (rappelons qu'une grande partie de l'opposition populaire aux mesures de décentralisation et à la limitation du pouvoir de dépenser du gouvernement fédéral, toutes relativement mineures, dans les Accords du Lac Meech et de Charlottetown a été une source importante d'hostilité), les pressions en faveur de la décentralisation semblent fortes.

Si la décentralisation est la direction que prend l'avenir, ses répercussions sur l'éventualité d'un partenariat sont importantes. Les provinces ne seraient probablement pas disposées à laisser beaucoup de latitude à Ottawa à titre d'interlocuteur « canadien » en face d'un Québec souverain à la table du partenariat. Mais les souverainistes du Québec eux-mêmes pourraient réfléchir aux avantages d'un modèle confédéral à plusieurs unités et non à deux seulement, qu'ils y participent pleinement comme l'un de dix membres ou, à titre plus limité, en tant qu'État souverain associé.

Enfin, les souverainistes doivent se rendre compte, lorsqu'ils analysent les avantages et les inconvénients d'un partenariat et de ses variantes, que le Canada sans le Québec n'est pas un système monolithique. L'intérêt pour un partenariat risque de varier d'une région à l'autre, d'une province à l'autre, d'un secteur à l'autre.

Les intérêts régionaux

Les différences les plus manifestes seraient régionales. Le désir de s'engager dans un partenariat dépendrait du degré actuel d'intégration politique de chaque région avec le Québec et, par conséquent, de ce qu'il en coûterait de rompre des ententes en cours.

Comme aiment à le rappeler les souverainistes, l'Ontario et le Québec sont étroitement liés par des myriades d'ententes économiques, et leur partage de l'empire du Saint-Laurent a une longue histoire.

La complexité de ces liens réduit la probabilité qu'ils puissent être efficacement gérés par le biais de simples relations internationales, ni même d'une entente dans le genre de l'ALENA. Si le fédéralisme échoue, les tenants des intérêts économiques de l'Ontario seraient probablement enclins à appuyer un modèle de partenariat. Mais même cela ne devrait pas être tenu pour acquis. Les caractéristiques commerciales de l'Ontario évoluent, et sa dépendance à l'égard du marché du Québec diminue. La province aurait donc à peser les avantages d'un partenariat avec le Québec en fonction des répercussions que cette entente aurait eu égard à ses relations nord-sud et à son commerce avec l'Ouest.

Les provinces de l'Atlantique auraient encore plus intérêt à conclure un partenariat. Aujourd'hui, elles dépendent à peine moins du marché de l'Ontario que de celui du Québec pour leurs exportations. Elles auraient de très puissantes raisons de de veiller à ce que les voies d'accès au transport de surface entre elles et le reste du Canada soient maintenues. De plus, elles seraient des membres très faibles dans un Canada reconstitué et dominé par l'Ontario. Étant donné que, à titre de provinces plus pauvres, elles ont beaucoup en commun avec le Québec, elles seraient probablement en faveur d'un modèle qui le garde étroitement associé à l'union économique canadienne.

Dans le cas de l'Ontario comme des provinces de l'Atlantique, il est également concevable que l'héritage des liens historiques et le désir de ne pas les rompre complètement joueraient un certain rôle dans l'obtention d'un appui au partenariat une fois le premier choc dissipé. Les Acadiens du Nouveau-Brunswick et les francophones des autres provinces seraient particulièrement attentifs à ne pas rompre tous les liens. Le partenariat pourrait leur apparaître comme une alternative acceptable.

Des sondages récents et les résultats des élections fédérales de 1997 laissent penser que les Ontariens ont tendance à considérer plus favorablement que les autres Canadiens l'idée d'un Canada qui serait un partenariat entre deux grands groupes linguistiques et l'idée de faire sa place au Québec en le reconnaissant comme société distincte. Il ne s'ensuit cependant pas que les Ontariens accueilleraient favorablement l'idée d'un partenariat avec un Québec souverain. En fait, c'est en raison de la force même des liens actuels qu'un vote positif risquerait de susciter en Ontario un sentiment de colère et de rejet plus fort que dans les autres provinces, où les liens émotifs avec le Québec sont plus ténus.

Aucun de ces facteurs n'aurait beaucoup de poids dans l'Ouest du pays. Si le partenariat pouvait être présenté comme un dispositif indispensable à la préservation de la macro-économie canadienne et de la stabilité financière du Canada, à laquelle les gens de l'Ouest ont effectivement intérêt, il pourrait les intéresser. Mais le fait est que l'Ouest a relativement peu de liens avec le Québec, qu'il s'agisse des marchés du travail ou des relations commerciales. Du point de vue de l'investissement, les liens sont peut-être plus importants, mais ils sont moins susceptibles d'être rompus (notamment si des règles internationales plus solides garantissant la mobilité des capitaux entrent en vigueur). Il y aurait donc peu de domaines où l'interdépendance serait suffisamment importante pour justifier un partenariat.

De plus, la politique de l'Ouest est alimentée par un fort sentiment que l'économie politique du Canada est dominée par le Canada central. L'Ouest nourrit également du ressentiment à l'égard de ce qu'il estime être le traitement spécial accordé au Québec et la mesure dans laquelle les questions qui y sont associées dominent la politique nationale. D'après Ted Morton, « le désir le plus puissant qu'on y manifeste est celui d'en finir avec la question du Québec et de l'unité nationale ( ... ) il y a peu de place pour le Québec dans le Nouveau Canada de l'Ouest 29 ». Si ce point de vue (profondément désolant) est exact, il faut donc comprendre que les gens de l'Ouest n'auraient guère de réaction émotive au départ du Québec et qu'ils ne considéreraient la proposition de partenariat qu'en termes de coûts-avantages.

De plus, le partenariat envisagé par le PQ aurait un très gros inconvénient pour l'Ouest. Quel que soit le scénario de la séparation, les gens de l'Ouest considéreraient avec beaucoup de suspicion le poids économique et politique de l'Ontario dans une nouvelle fédération, quel que soit son mode de reconstitution. Le partenariat dans ce cas aurait l'air encore plus menaçant. L'Ontario aurait une position dominante dans la fédération et, par conséquent, dans l'élaboration de la position du Canada dans les négociations. Ce serait alors Ottawa qui serait le partenaire du Québec à la table du partenariat, et la domination du Canada central serait, aux yeux des gens de l'Ouest, doublement consolidée. Il est donc difficile d'imaginer qu'ils soient de quelque façon intéressés par rien de plus que des relations aussi minimales que possible pour l'avenir. Les gens de l'Ouest s'opposeraient donc à tout partenariat large, et le mieux qu'on puisse espérer d'eux est qu'ils appuient un modèle très limité du type traité.

En fait, la structure politique du Canada de l'Ouest après une séparation du Québec reste une question tout à fait ouverte. Beaucoup de permutations sont possibles. Certains commentateurs pensent qu'il s'ensuivrait inévitablement l'émergence d'un Ouest souverain ou peut-être de deux ou trois entités de ce genre, ouvrant la voie à d'autres modèles de partenariat, par exemple entre l'Ouest, l'Ontario, le Québec et l'Atlantique.

D'autres estiment que le sentiment dominant reste le désir de participer 30, ce qui laisse supposer une fédération décentralisée associée à une forte représentation provinciale au centre pour contrebalancer le poids numérique de l'Ontario. Quel que soit le cas de figure, le partenariat simple à deux unités semble improbable.

Les gouvernements provinciaux

Si l'on considère les gouvernements provinciaux comme distincts des régions qu'ils représentent, d'autres intérêts entrent en jeu. Quelles seraient les répercussions d'un partenariat Québec-Canada sur les pouvoirs et la compétence des provinces ? La division des pouvoirs dans un partenariat de ce genre pourrait avoir des effets importants sur la division des pouvoirs dans la fédération qui resterait.

Le fait d'ajouter une confédération à deux unités à une fédération à neuf unités risquerait de saper les provinces. Le Canada devrait n'avoir qu'une seule voix à la table du partenariat, et certaines des questions abordées dans l'entente empiéteraient inévitablement sur les préoccupations et les responsabilités provinciales. Les provinces s'opposeraient vigoureusement à ce genre d'évolution.

Par ailleurs, plus le partenariat en viendrait à ressembler à un troisième niveau de gouvernement et à fonctionner comme tel 3l, plus il est probable que cela déclencherait un sentiment de surcharge institutionnelle qui entraînerait des demandes de rationalisation du système, peut-être au détriment des provinces.

Dans l'ensemble, les gouvernements provinciaux, inquiets pour leur propre statut, accueilleraient probablement avec beaucoup de soupçon un système de partenariat, surtout du fait que le statut de l'un d'eux aurait brusquement un rôle beaucoup plus important. Ils exigeraient d'avoir voix au chapitre non seulement dans la négociation du partenariat, mais dans son fonctionnement ultérieur.

Les entreprises

Comme une grande partie du projet de partenariat du PQ renvoie au désir de maintenir l'union économique, les attitudes des entreprises à l'égard du partenariat seraient très importantes. Là encore, ces attitudes varieraient probablement d'une région et d'un secteur à l'autre. Les entreprises particulières les plus dépendantes seraient à la fois sur le marché du Québec et sur celui du reste du Canada, et plus leur administration et leurs usines de fabrication seraient disséminés dans le pays, plus elles voudraient s'assurer que la séparation suscite le moins de remous possibles et que les relations à venir tiennent compte de leurs besoins.

Les entreprises nationales et transnationales seraient en faveur de modèles qui maximiseraient les chances d'harmonisation des politiques entre le Canada et le Québec : elles voudraient s'assurer que les règles relatives à la citoyenneté n'entravent pas les mutations transfrontalières d'employés. De même, les secteurs et les entreprises actuellement sous régie fédérale - des compagnies aériennes aux banques en passant par les entreprises de télécommunications - auraient plus particulièrement et fortement besoin d'une cohérence dans les systèmes de réglementation entre les deux nouveaux pays. D'où que certains intérêts privés importants feraient probablement pression pour que les relations soient aussi étroites que possible.

Le fait de lier le Québec dans le cadre d'un partenariat avec le Canada atténuerait peut-être également la crainte qu'un pays indépendant, par idéologie ou par nécessité, oriente ses politiques dans une direction radicalement différente et éventuellement hostile aux intérêts privés.

Les attitudes des gens d'affaires sont particulièrement obscures et susceptibles de changer rapidement dans des circonstances économiques différentes. Une enquête effectuée en 1991 après l'échec de l'Accord du Lac Meech 32 a révélé qu'une faible majorité (55,4 %) de gens d'affaires du Canada anglais convenaient que, si le Québec votait « oui » au référendum, ils devraient, avec le reste du Canada, négocier des liens économiques. Ils étaient majoritairement, à raison de 78,7 %, en faveur d'un accord de libre-échange, tandis que 46 % étaient en faveur d'une monnaie commune et environ 36 %, en faveur d'une banque centrale et d'une armée communes. Cependant, la souveraineté-association comme solution à retenir venait bien loin derrière le statu quo et de nouvelles négociations institutionnelles.

Ces réactions contrastent fortement avec celles des gens d'affaires du Québec qui ont répondu à la même enquête. Soixante-douze pour cent d'entre eux étaient en faveur de la souveraineté-association parmi les solutions à choisir, et 95 % appuyaient l'idée de liens économiques dans l'éventualité d'un vote positif. Un très grand nombre d'entre eux étaient en faveur d'une monnaie commune, d'un accord de libre-échange, d'une armée commune et d'une banque centrale commune.

Comprendre le partenariat

Après une victoire du « oui » au référendum, l'évolution de l'opinion publique dans le reste du Canada eu égard à un partenariat ultérieur avec le Québec dépendrait en très grande partie d'un certain nombre de considérations générales sur ce qui est possible et souhaitable.

Premièrement, les gens auraient besoin de croire que la décision de réaliser la souveraineté est claire, définitive et légitime. Il faudrait qu'on se rende largement compte que la souveraineté du Québec serait désormais une réalité irréversible, que toutes les possibilités de renouvellement du fédéralisme auraient été épuisées et qu'il n'y aurait plus aucune chance raisonnable de renverser la décision. Autrement dit, il faudrait que les Canadiens hors Québec saisissent pleinement l'idée même de la souveraineté - ce qui serait peut-être un long processus - avant qu'ils puissent envisager quoi que ce soit d'autre que des relations très limitées et très froides.

Deuxièmement, la réflexion sur ce que pourraient être les relations avec le Québec viendrait bien loin après la réflexion sur la reconstruction du reste du Canada. Là encore, il faut comprendre que l'idée d'un partenariat viendrait plus tard.

Troisièmement, la population aurait besoin d'être convaincue qu'un partenariat serait dans l'intérêt du Canada et non pas seulement dans celui du Québec. Toute idée que le partenariat est surtout conclu « pour le Québec » le vouerait à l'échec. Si l'exemple du référendum de Charlottetown doit être une indication, on voit bien que toute entente serait probablement évaluée en termes de qui en tire le plus de profit et que, si la balance penchait d'un côté, le projet de partenariat échouerait à coup sûr, même s'il comporte de réels avantages pour le reste du Canada.

Quatrièmement, et c'est un élément étroitement lié au précédent, il serait indispensable d'atténuer la crainte qu'un partenariat n'entraîne un déplacement majeur du pouvoir entre Ottawa et les provinces ou ne donne au Québec plus de poids qu'il n'en a actuellement dans les décisions touchant l'ensemble du pays. Tout ce qui pourrait y ressembler condamnerait les perspectives de négociation d'un partenariat fructueux. Accéder au désir du Québec d'être radicalement plus autonome serait une chose ; c'en serait une tout autre que cette autonomie soit perçue comme un moyen par lequel le Québec aurait plus, et non pas moins, d'influence sur le reste du pays. Comme l'explique clairement Roger Gibbins, il faudrait non seulement que le partenariat signifie que le Québec obtiendrait une plus grande autonomie par rapport au Canada, mais aussi que le Canada obtiendrait une plus grande autonomie par rapport au Québec, par exemple en ayant des institutions politiques nationales auxquelles le Québec n'aurait aucune part 33.

En fait, les souverainistes ont souvent essayé de convaincre les autres Canadiens que l'indépendance du Québec leur profiterait également en leur donnant l'occasion d'avoir le régime fédéral qu'ils souhaitent sans être constamment les otages de ce qui peut être acceptable pour le Québec. Comme Lévesque l'a dit il y a trente ans, « le système actuel empêche également la majorité anglophone de simplifier, de rationaliser et de centraliser certains institutions comme elle le voudrait 34 » . Mais, plus le partenariat sera étroit, moins le reste du Canada aura de liberté de manoeuvre. Des craintes similaires pourraient donc se manifester à l'égard d'un traité définitif si ses termes imposent des contraintes strictes sur les pouvoirs des gouvernements fédéral ou provinciaux.

La négociation d'un partenariat

Mon enquête sur l'opinion probable dans le reste du Canada indique qu'il serait peu enclin à négocier un partenariat dans l'enthousiasme ou l'empressement. Mais supposons que nos hypothèses de départ se vérifient et qu'il soit au moins relativement disposé à envisager la possibilité d'une future association. Plusieurs questions se posent alors. Le problème principal est la dynamique politique qui accompagnerait la séparation et les événements économiques et politiques qui s'ensuivraient.

Comment les événements se dérouleraient-ils dans la foulée d'un vote en faveur de la souveraineté ? Deux points de vue sont à envisager.

Le premier, qui est le mieux exemplifié par Robert Young 35 est que, même si le « oui » l'emporte avec une faible majorité, des forces internes et externes exerceraient une pression inexorable en direction d'un rapide achèvement, si désordonné qu'il soit, de la séparation. Les marchés financiers paniqueraient, le dollar s'effondrerait, la fuite des capitaux commencerait et l'agitation sociale serait déclenchée. Il faudrait faire quelque chose, et immédiatement, pour rétablir le calme. Les dirigeants souverainistes seraient triomphants, et les Québécois francophones se rallieraient rapidement à eux. Le reste du Canada serait en plein désarroi et, aussi discrédité que soit le leadership fédéral, la seule solution serait de négocier rapidement avec le Québec. Des forces internationales exerceraient des pressions en faveur d'un règlement rapide, que l'on conclurait probablement ne serait-ce que pour éviter une rupture plus profonde des deux collectivités.

Il se pourrait sinon que le scénario soit beaucoup plus en retrait. Les deux parties devraient évaluer le sens du vote et les retombées politiques immédiates. La panique financière pourrait aussi bien inciter le Québec à renoncer à la séparation au lieu de l'accélérer. Même sans partenariat, la liste des questions litigieuses à régler serait longue. De plus, comme l'affirment des analystes comme Monahan et Bryant d'une part et Russell et Ryder d'autre part 36, pour qu'une séparation soit légitime, il faudrait qu'elle se fasse par des moyens constitutionnels, et là encore s'ouvre la possibilité d'un long processus avant l'obtention du consentement exigible.

Les deux scénarios sont plausibles, et il est difficile de prédire lequel serait le plus probable. Il se peut également que des éléments s'en combinent, par exemple si les parties en viennent rapidement d'emblée à une entente sur quelques points fondamentaux afin de contenir la panique, puis entament un processus plus mesuré et long pour officialiser la séparation et les relations qui s'ensuivraient. Les deux étapes ne pourraient pas, bien entendu, être nettement distinguées. La gestion fructueuse des premières étapes faciliterait les ententes ultérieures, et l'échec à cet égard empoisonnerait les possibilités d'avenir. De plus, les premières ententes, même si elles sont considérées comme provisoires, seraient difficiles à renverser ultérieurement une fois qu'elles auraient été conclues (voir l'encadré 3).

Les moments de décision

Il est carrément impossible de prédire l'atmosphère dans laquelle auront lieu les discussions postérieures au référendum. Les commentateurs souverainistes semblent croire avec une confiance remarquable que ce sont les têtes froides et rationnelles qui prévaudraient et que les discussions seraient caractérisées par la confiance et la bonne volonté. Ils sont convaincus que les négociations pourraient être fructueuses. Étant donné les événements récents, cet espoir semble incroyablement optimiste.

Le débat laisse cependant prévoir un certain nombre de moments où les possibilités de partenariat pourraient être envisagées. Il indique également que tout le processus comportera probablement un certain nombre de stades ou d'étapes au lieu de se produire tout d'un coup.

Premier moment. À certains égards, le moment idéal pour dessiner au moins les grandes lignes d'un partenariat serait avant le prochain référendum 37. Cela pourrait prendre la forme d'un programme associé à une entente - explicite ou implicite - sur la question du référendum, la majorité acceptable et les règles du jeu durant la campagne référendaire.

Le reste du Canada préciserait donc ce que devraient être les critères à remplir selon lui pour que le vote séparatiste soit considéré comme décisif et légitime. Il s'ensuivrait que cet ensemble de critères devrait s'accompagner d'un engagement aux termes duquel le reste du Canada, si ces critères étaient remplis, serait tenu de donner acte à la séparation dans les plus brefs délais. À cela, on pourrait ajouter quelques grands principes auxquels le reste du Canada adhérerait dans le cadre des négociations qui suivraient, notamment une indication des principes qui orienteraient la façon dont le Canada réfléchirait au partenariat.

Le grand avantage de cette perspective est qu'il réduirait l'incertitude. Les citoyens des deux camps seraient suffisamment sûrs des conséquences d'un vote positif. Les entreprises et les intérêts financiers pourraient se rassurer. Les Québécois sauraient clairement ce qu'ils ont à gagner - et à perdre - s'ils sont en faveur de la souveraineté. Il serait alors clair que le PQ ne peut atténuer les craintes unilatéralement en promettant un partenariat et qu'il est faux de croire que rien ne changerait après la séparation. Les électeurs québécois seraient alors mieux en mesure de peser les avantages et les inconvénients du choix entre l'indépendance et le fédéralisme. (En fait, cette stratégie pourrait, en principe, être combinée à une déclaration sur les changements qu'ils pourraient espérer dans le fédéralisme s'ils votent « non », ce qui améliorerait la « qualité » du vote.)

Aussi désirable que puisse sembler cette perspective, ses chances de se concrétiser sont très faibles. Beaucoup de responsables politiques hors Québec sont tout prêts à énoncer leurs conditions - le Plan B - en vue d'un vote du Québec, mais ils sont beaucoup plus hésitants à définir les étapes ultérieures à l'avance. Si les termes proposés étaient le moindrement raisonnables ou généreux, ils seraient accusés de vendre le pays et de précipiter un vote positif 38. Si par contre les conditions sont dures et sans souplesse, le PQ ferait valoir qu'elles ne sont que du bluff et ne doivent pas être prises au sérieux. (Ce genre d'argument a déjà eu des effets remarquables en contrecarrant les prédictions apocalyptiques sur les conséquences économiques et sociales d'une séparation.)

De plus, aucun gouvernement canadien n'a actuellement pour mandat d'énoncer unilatéralement les termes d'un partenariat à venir. Étant donné qu'il faudra probablement modifier la Constitution pour donner force de loi à tout nouveau type de relations, aucun gouvernement ne saurait à lui seul prendre l'engagement pleinement crédible de respecter un quelconque modèle de partenariat après le référendum

Il reste que presque tous les partisans du Plan B disent que le Canada ne s'opposerait pas à la décision exprimée fortement et clairement des Québécois de se séparer (même s'il est difficile d'imaginer le processus constitutionnel par lequel cela pourrait s'accomplir). Il y aurait donc effectivement lieu d'indiquer comment le reste du Canada procéderait à la suite d'un vote positif.

Deuxième moment. C'est immédiatement dans la foulée du « oui » que l'on pourrait avoir une deuxième occasion d'aborder la question du partenariat.

Supposons un instant que Young ait raison et que la confusion générale, la panique des marchés financiers et la fuite des capitaux, sans parler de l'agitation sociale, exerceraient des pressions considérables sur les autorités pour qu'elles stabilisent la situation aussi rapidement que possible. Dans ces circonstances, une entente, qu'elle explicite ou suppose un partenariat, serait conclue dans la hâte sans grande possibilité d'envisager les choses à plus long terme.

L'objectif étant d'abord de rétablir le calme, toute entente provisoire porterait sur les questions cruciales immédiates : la dette et la gestion des obligations financières du Canada, les assurances sur la permanence des lois, peut-être une entente intérimaire sur la monnaie, des garanties de base pour les minorités et les frontières, guère plus 40.

Une fois le calme rétabli, certains éléments de l'entente n'auraient peut-être plus lieu d'être. D'autres, après réflexion, pourraient apparaître indésirables, impossibles à gérer ou inappropriés à l'une des parties ou aux deux. On aurait laissé de côté de nombreuses questions importantes. On n'aurait pas eu l'occasion de réfléchir à la manière de concevoir un cadre institutionnel.

La légitimité de ceux qui négocieraient ce genre d'entente serait en question. C'est probablement le gouvernement fédéral en place qui s'en serait chargé, lequel n'aurait pas le pouvoir de négocier d'ententes à plus long terme. Et, plus important encore, les citoyens et les gouvernements n'auraient pas eu l'occasion de réfléchir à leurs intérêts à long terme et de nouvelles autorités plus légitimes n'auraient pas eu le temps de prendre le pouvoir.

Ainsi, bien que certains des éléments d'une entente provisoire puissent se révéler permanents ou servir de jalons pour les ententes ultérieures, il vaudrait mieux l'envisager comme une solution de calfeutrage. Les relations à long terme entre les deux entités resteraient à régler.

Troisième moment. Le caractère de fortune de toute entente provisoire exigerait un stade de suivi des négociations qui pourrait être associé à la ratification définitive des termes de la séparation. Mais ce stade pourrait ne pas venir rapidement - et c'est probablement d'ailleurs ce qui se passerait. Il y aurait beaucoup à faire.

Les deux parties auraient à évaluer soigneusement les réactions des intervenants économiques et politiques au vote et à ses conséquences. L'opinion publique, au Québec comme dans le reste du Canada, serait certainement très fluide et changeante. Les Québécois prendraient-ils peur et chercheraient-ils des moyens d'en revenir au fédéralisme ? Ou manifesteraient-ils une forte solidarité nationale , certains fédéralistes se ralliant même au nouveau grand projet ? À mesure que les répercussions deviendraient claires dans le reste du Canada, y aurait-il un durcissement du sentiment anti-Québec ou l'humeur dominante serait-elle à l'acceptation et à la disposition de régler les choses ? Rien ne permet de le prévoir avec certitude.

Chaque camp aurait à réfléchir sérieusement à ses intérêts en fonction de la nouvelle situation. Le Québec agirait plus probablement que le reste du Canada d'une manière unifiée, en partie parce qu'il a un gouvernement et non douze et en partie parce que son gouvernement et sa société civile examinent depuis très longtemps et profondément les questions associées à cette situation (voir, par exemple, le rapport de la Commission Bélanger-Campeau 41, quoique ce rapport accordait peu d'importance à l'association ou au partenariat).

Cela dit, même au Québec, comme on l'a vu, les points de vue sur la nécessité et la portée d'un partenariat ne sont nullement convergents, même parmi les péquistes. De plus, la province est de plus en plus polarisée le long de frontières ethniques et linguistiques. Il serait impossible à son gouvernement d'ignorer les dissensions internes au moment où il se préparerait à discuter les termes de la séparation et du partenariat avec le reste du Canada.

Mais le reste du Canada aurait beaucoup plus de difficulté à formuler ses intérêts et ses objectifs, pour au moins deux raisons. Premièrement, le gouvernement fédéral, tel qu'il est actuellement constitué, n'aurait pas le mandat dont il aurait besoin pourjouer un rôle solide, encore moins pour prétendre parler au nom d'un « Canada » qui viendrait d'être répudié et dans lequel les représentants du Québec n'auraient plus aucune part. Il serait impossible d'entamer une discussion sérieuse sur les relations à long terme avant la formation d'un nouveau gouvernement. Jusque-là, le Québec n'aurait pas d'interlocuteur valable dans le reste du Canada.

Deuxièmement, étant donné la divergence des intérêts d'une région et d'un gouvernement à l'autre, dont nous avons parlé plus haut, la notion même d'un intérêt du reste du Canada resterait obscure. Il faudrait laisser passer une longue période de discussions et de débats, à l'échelle régionale et à l'échelle intergouvernementale, avant que le Canada soit en mesure de se préparer à discuter avec le Québec.

Les choses pourraient être également retardées par le fait que, même s'il s'entend en son sein, le Canada ne serait peut-être pas disposé à entamer rapidement des négociations sur les relations à long terme. Une fois obtenu le vote en faveur de la souveraineté, c'est le Québec qui aurait besoin d'une entente, beaucoup plus que le reste du pays ou presque. Même si une entente était dans l'intérêt des deux parties et même si personne n'a intérêt à ce que l'économie québécoise s'effondre, cette asymétrie consoliderait le pouvoir de négociation du Canada.

En fait, à mesure que le temps passerait, la nécessité d'un partenariat deviendrait probablement de plus en plus urgente pour les Québécois tout en étant de moins en moins pressante pour le reste du Canada Si cette évolution se concrétise, le pouvoir de négociation du Québec diminuerait d'autant.

Rappelons que, dans ces négociations, la solution par défaut serait : pas d'entente. Cette solution serait coûteuse pour les deux parties, mais elle coûterait probablement plus cher au Québec, qui, sans entente, se trouverait contraint d'aligner ses politiques sur celle du Canada sans garantie d'un accès permanent au marché canadien.

Autre différence d'avoir la dynamique des discussions constitutionnelles antérieures, c'est le Québec qui, jusqu'ici attendait une offre du reste du pays ; cette fois, il s'est engagé à faire une offre de partenariat au Canada et, ce faisant, il risquerait un refus. C'est donc le Québec qui aurait éventuellement « le couteau sous la gorge ».

Cette analyse laisse penser que Young a peut-être raison de croire qu'une entente rapide serait conclue dans la foulée d'un vote positif. Mais il s'agirait d'une mesure de calfeutrage. Il y aurait lieu d'abattre un nombre énorme de tâches avant qu'on puisse aborder les termes définitifs de la séparation et des relations ultérieures.

Qui négocierait le partenariat ?

Le malentendu péquiste peut-être le plus constant au sujet du reste du Canada est peut-être le sentiment que le Canada est une entité homogène rassemblée autour du gouvernement fédéral. Ce point de vue est de moins en moins valable à mesure que la délégation des pouvoirs et la décentralisation progressent à grands pas. Qui, dans ce cas, parlerait au nom du Canada dans la négociation des relations à venir ?

Une fois la première crise passée, la révérence provinciale à l'égard d'Ottawa diminuerait rapidement, à moins que le gouvernement fédéral se soit montré particulièrement efficace dans la gestion des premiers stades de la négociation. Mais, même dans ce cas, il faudrait que le pays organisent des élections fédérales, sans le Québec, pour choisir un nouveau gouvernement national avec mandat à la fois de négocier avec le Québec et d'aider le Canada à se redéfinir. Si ces élections donnaient lieu à un gouvernement fortement appuyé par le pays, Ottawa pourrait garder l'initiative. Sinon, ce sont les gouvernements provinciaux qui deviendraient les champions des intérêts de chaque région.

Quelle que soit l'issue, les provinces seraient des intervenants importants dans le règlement définitif, surtout s'il exige une modification de la Constitution. Elles montreraient peu de patience à un gouvernement fédéral qui prétendrait que cette négociation serait désormais du domaine des relations extérieures et donc du ressort du fédéral. Elles auraient elles aussi un argument constitutionnel : dans la mesure où une entente engloberait des questions du ressort des provinces, son application ressortirait aux provinces.

Pour résumer, le fait est que toute position canadienne dans la négociation aurait d'abord à être négociée entre Ottawa et les provinces. Et, même s'il y avait accord sur cette position, les provinces ne permettraient probablement pas aux seuls représentants fédéraux d'être à la table de négociation. Non plus qu'elles n'accepteraient d'être simplement consultées, comme cela a été le cas dans les négociations de l'Accord de libre-échange Canada-États-Unis et de l'ALENA. Elles exigeraient de participer directement aux négociations.

Ce qui compliquerait beaucoup la coordination fédérale-provinciale dans les négociations avec le Québec, c'est que la reconstitution du reste des partenaires fédéraux se ferait en même temps. Plus le partenariat envisagé serait large, plus les répercussions en seraient importantes sur le nouveau système. Beaucoup de provinces hésiteraient donc à s'engager dans un partenariat Québec-Canada avant d'avoir décidé de la forme du nouveau Canada.

Si, donc, le Québec et ses représentants s'attendent à rencontrer un seul partenaire de négociation, il est probable qu'ils se trompent.

L'issue

Après un « oui » au référendum et après les négociations qui s'ensuivraient, à quoi pourraient bien ressembler les relations entre le nouveau Canada et le Québec ?

D'emblée, je dirais que ces relations pourraient prendre quatre formes : un splendide isolement, un traité à la manière de l'ALENA, un ensemble de liens multiples et le partenariat intégral proposé par le PQ. Qu'en est-il de mon analyse eu égard à ces alternatives ?

Beaucoup, dans le reste du Canada, seraient tentés par un isolement, mais il ne serait pas possible dans sa forme la plus absolue. Le Canada et le Québec ont des liens si nombreux à tant de niveaux qu'une séparation chirurgicale serait impossible. Cela serait trop destructeur et trop coûteux pour toutes les parties. Ainsi, après la séparation, le style des relations engloberait le sens de l'intérêt propre de chacun et la circonspection qui caractérisent généralement les relations internationales, mais l'intensité des relations serait nécessaire plus grande qu'à l'ordinaire.

Un accord de libre-échange sur le modèle de l'ALENA serait une solution un peu plus plausible. Il ne serait pas facile de négocier même cela, puisque beaucoup des questions qui ont gêné les négociations initiales de l'ALENA seront remises sur la table. Mais, à supposer qu'une entente de ce genre soit conclue, elle ne suffirait toujours pas à maintenir l'union économique canadienne. Un accord de libre-échange serait une étape nécessaire, mais non suffisante, dans les ententes ultérieures.

Qu'en est-il des autres solutions : un partenariat exhaustif ou un ensemble plus souple de liens non structurés ?

Une entente exhaustive

La plupart des discussions sur l'éventualité d'un partenariat entre le Canada et le Québec laissent penser (ou supposer) qu'il prendrait la forme d'un seul document ou traité qui énoncerait dans le détail les secteurs de partage des décisions ainsi que la structure, les pouvoirs et les règles décisionnelles du cadre institutionnel. Il y aurait une seule entente exhaustive (probablement sous réserve de modification selon une formule convenue).

Ce Commentaire a cependant montré que ce genre d'entente serait quasiment impossible à réaliser. Plus l'entente serait exhaustive et définitive, plus le Canada aurait du mal à déterminer sa position, plus les discussions bilatérales seraient complexes et moins il serait probable que le reste du Canada ratifie l'entente.

Étant donné que le Québec viendrait de dire « non » au Canada, une union globale entre le Canada et le Québec serait probablement inacceptable pour la plupart des non-Québécois. Le débat relatif à cette union comporterait toutes les caractéristiques symboliques qui ont rendu l'évolution de la Constitution au sein de la fédération si difficile 42.

Tout nouveau partenariat serait constitutionnel en deux sens. Il aurait des conséquences pour la Constitution canadienne actuelle et la division des pouvoirs, et l'entente proprement dite aurait la plupart des caractéristiques d'une constitution. Il serait peut-être même nécessaire d'en intégrer les termes dans les Constitutions des deux nouvelles entités. Si l'entente prenait cette forme, le Canada devrait suivre ses règles actuelles de modification de la Constitution (modifiées comme il se devrait compte tenu de l'absence du Québec), avec toutes les possibilités de rejet dont le pays a déjà fait l'expérience.

Des ententes spéciales multiples

Tout ceci montre à quel point il serait difficile d'en arriver à un partenariat exhaustif. Une autre approche pourrait se révéler fructueuse. Une démarche cumulative, spécifique et provisoire pourrait passer par non pas une, mais de nombreuses ententes, chacune ayant trait à des questions différentes et conclue avec des participants différents et selon des règles décisionnelles différentes.

Il y faudrait encore un document de base sur les termes de la séparation et sur des questions importantes comme la dette, les employés, l'actif, etc. Ce document pourrait également énoncer l'engagement général des parties à collaborer dans les domaines qui seraient mutuellement profitables et, peut-être, une entente limitée de libre-échange (ou sur l'appui qui serait apporté à l'accession du Québec à l'ALENA). Mais ce serait tout.

Il s'ensuivrait une série d'ententes distinctes. Il y aurait lieu de conclure rapidement certaines d'entre elles - comme celles qui auraient trait à la citoyenneté, aux droits des minorités, au territoire et aux peuples autochtones par exemple 43. D'autres pourraient être élaborées ultérieurement, au fur et à mesure des besoins, dans des domaines comme la coordination des politiques fiscales, l'harmonisation des taxes et de la réglementation et la politique environnementale. Les mécanismes de coordination pourrait varier d'un domaine à l'autre. Il y faudrait parfois des décideurs communs officiels ou des tribunaux nantis de pouvoirs, mais chacun d'entre eux serait distinct et aurait un mandat limité et spécifique. Dans bien d'autres domaines, il ne serait pas du tout nécessaire d'instaurer de règles décisionnelles ni de procédures de vote officielles : la consultation et l'échange d'information suffiraient, chaque gouvernement étant responsable de l'élaboration et de l'application de sa propre politique.

En fin de course, on pourrait élaborer un grand nombre de ces ententes spéciales, tissant à l'échelle des politiques une myriade de liens parallèlement à l'interdépendance économique et aux valeurs et intérêts communs qui existeraient déjà. Par ailleurs, ces ententes pourraient se limiter à un certain nombre de domaines cruciaux.

Cette solution aurait un certain nombre d'avantages importants par rapport à une seule entente globale. Premièrement, elle serait beaucoup moins chargée symboliquement sur le plan du bagage constitutionnel. L'entente et la coopération seraient manifestement le fruit de la nécessité mutuelle. La plupart des ententes, sinon toutes, pourraient être conclues sans qu'il soit nécessaire de modifier la Constitution, et certaines pourraient être d'ordre administratif, sans qu'il soit nécessaire de passer par les législatures.

Deuxièmement, le fait que beaucoup d'ententes n'exigeraient que la consultation signifie que l'on éviterait le plus souvent le problème des règles décisionnelles. Comme on l'a vu au début, ce problème est quasiment insoluble dans le cadre d'une confédération à deux unités. Le partenaire le plus important ne saurait accepter que les deux aient un vote égal, et toute autre solution placerait le moins important dans une position minoritaire permanente. La variation des règles décisionnelles pour permettre l'égalité sur certaines questions et la proportionnalité sur d'autres n'est qu'une solution partielle. Qui déciderait des règles, et quelles règles s'appliqueraient quand ? Une multiplicité d'ententes permettrait de concevoir des règles adaptées à la situation concrète et non à des principes abstraits et irréconciliables.

Autre avantage, la multiplicité des ententes permet également de faire varier le nombre et le caractère des partenaires d'une question à l'autre. Lorsque la coordination serait souhaitable sur des questions relevant de la compétence provinciale, il n'y aurait pas de raison que les provinces ne deviennent pas des partenaires « canadiens » à la table de négociation. Cette perspective s'oppose au modèle péquiste de deux nations qui seraient des partenaires égaux, mais elle ouvre au Québec la possibilité de constituer des coalitions, ce qui n'est possible que s'il y a plus de deux joueurs. Cela atténuerait également la crainte de certaines provinces que le partenariat érode leurs pouvoirs. Dans bien des cas, les ententes seraient bilatérales ou multilatérales, mettant en jeu le Québec et une ou plusieurs provinces, comme l'Ontario ou le Nouveau-Brunswick.

De plus, dans certains domaines, comme l'administration de la voie maritime du Saint-Laurent, les participants ne seraient pas des gouvernements. Rien n'interdirait que que des intervenants du secteur privé exerçant des pouvoirs délégués négocient directement.

Enfin, une série d'ententes spécifiques et informelles atténueraient d'autres problèmes éventuellement associés au modèle du partenariat. L'un d'eux est le « déficit démocratique ». Les propositions du PQ en matière de partenariat prévoient un conseil des ministres qui serait le décideur nanti de l'autorité : ses décrets dans les domaines où il serait compétent du point de vue du partenariat lieraient tous les autres gouvernements.

Le déficit démocratique que cela entraînerait soulève toutes sortes de problèmes. L'obligation redditionnelle du conseil à l'égard des électorats et des législatures serait, dans le meilleur des cas, indirecte. Toute autorité qu'il exercerait serait au détriment de celle des gouvernements fédéral et provinciaux et, par extension, de leurs citoyens. Cette perte serait beaucoup plus sensible pour le Canada que pour le Québec (en raison de la plus grande diversité des intérêts que le premier aurait à représenter et du fait que ce sont les responsabilités des deux niveaux de gouvernement qui seraient en cause).

Un conseil plénier nanti de pouvoirs substantiels porterait donc gravement atteinte aux valeurs démocratiques, surtout que le parlement proposé serait encore plus faible que le Parlement européen 44. La perspective des ententes spécifiques souffrirait de quelques-unes de ces lacunes, mais celles-ci seraient limitées du fait que les ententes elles-mêmes seraient limitées et auraient directement trait à des tâches communes convenues de concert.

On pourrait en dire autant d'un autre déficit potentiel, le piège de la décision commune. Une règle décisionnelle unanime peut provoquer la paralysie. Chaque partie ayant un droit de veto sur les questions importantes, il y a peu de raisons de trouver des compromis et il n'y a aucun mécanisme de déblocage. Plus la gamme des questions abordées dans l'entente de partenariat est large et plus l'autorité du conseil est vaste, plus le danger est grand et plus l'ensemble des gouvernements seraient limités dans la possibilité de répondre à leurs propres besoins et de tenir compte de leurs propres priorités. Cette puissante logique explique l'hostilité de Parizeau à l'égard du partenariat : pourquoi accéder à l'indépendance si c'est pour s'assujettir à des contraintes imposées par la politie qu'on vient de quitter ? Cette même logique s'appliquerait aux gouvernements et aux citoyens du reste du Canada 45.

C'est, là encore, un argument puissant contre le modèle exhaustif et pour le modèle des ententes spécifiques.

Le lecteur se demandera peut-être s'il n'a pas déjà vu ce genre d'entente quelque part. Il l'a vue en effet. Les relations entre le Canada et les États-Unis ne sont pas seulement réglées par l'ALENA. L'Accord a été précédé et est encore accompagné par une myriade d'autres ententes, d'envergures variables. Certaines lient les gouvernements du Canada et des États-Unis, d'autres ont été conclues entre des provinces et des États voisins. Certaines, comme la Commission mixte internationale, existent depuis longtemps, d'autres sont temporaires. L'interdépendance et l'intégration donnent lieu à toutes sortes de solutions, même en l'absence d'institutions politiques obligatoires pour gouverner le partenariat. C'est peut-être le modèle qui conviendrait le mieux au Canada et à un Québec indépendant.

Il y a une autre analogie utile, non pas dans le gouvernement, mais dans la société civile. Beaucoup d'associations et de groupes d'intérêts canadiens se sont divisés le long des frontières linguistiques, créant des organismes distincts au Québec et au Canada. Pour certains, du moins, cette scission n'a pas empêché l'évolution de moyens spécifiques de coopérer et de collaborer eu égard aux intérêts et aux objectifs communs. Ce modèle lui aussi préfigure peut-être le type de relations qui seront instaurées après la souveraineté.

Conclusion

L'idée d'un partenariat va bien au-delà de la question de savoir si et comment la séparation du Québec peut se concrétiser. Elle suppose plutôt que la séparation s'accompagnerait de l'élaboration de nouvelles relations qui se traduiraient par une confédération à deux unités dans le cadre de laquelle deux pays souverains conviendraient de créer un nouveau niveau de gouvernement, si limité soit-il, comportant des institutions décisionnelles nanties de pouvoirs et composées de représentants de chacun d'eux.

Ce Commentaire partait de l'hypothèse que ce modèle ne devait pas être rejeté d'emblée. Il vaudrait mieux en évaluer le bien-fondé. Ce genre de modèle servirait-il les intérêts du Canada sans le Québec et du Québec lui-même ? Serait-il préférable aux solutions de rechange évidentes, où le Canada et le Québec se traiteraient simplement l'un l'autre comme deux pays ordinaires sur la scène internationale, à moins qu'ils créent une zone de libre-échange sur le modèle de l'ALENA ?

J'ai circonscrit plusieurs raisons pour lesquelles il valait mieux envisager des relations larges. Entre le Québec et le reste du Canada, le degré d'interdépendance et la profondeur des liens - qu'il s'agisse des entreprises, de la main-d'oeuvre, des marchés financiers, des citoyens ou des groupes - sont de loin supérieurs à ce qu'il en est des relations de deux pays distincts, même le Canada et les États-Unis. Le maintien et l'élaboration de ces relations seraient effectivement très importants après un vote positif au référendum. Il y faudrait plus qu'une intégration négative telle qu'elle est stipulée par quelques règles sur la liberté du commerce. On aurait également besoin de mesures permettant de maintenir une intégration positive dans l'infrastructure, les communications et les institutions financières.

L'intégration positive exige non pas un ensemble unique et définitif de règles, mais plutôt une suite d'adaptations évolutives en fonction de la situation, faute de quoi, l'intégration économique du Québec et du reste du Canada se détériorerait probablement rapidement.

L'opinion publique au Québec est une autre grande raison de prendre le partenariat au sérieux. Que la province soit dans la confédération ou à l'extérieur, toute solution à long terme de la question canadienne doit renvoyer à des moyens de tenir compte simultanément du sentiment que le Québec a de lui-même tant que collectivité nationale distincte et à son attachement au Canada et aux liens qu'il entretient avec lui. Tout modèle fédéraliste mettant l'accent sur une égalité non différenciée des provinces et tout modèle d'indépendance pur et dur ne sont pas conformes aux désirs de la vaste majorité des Québécois. Leur opinion bascule entre la reconnaissance de la particularité du Québec au sein du Canada et une souveraineté conjuguée à une association étroite. Si le fédéralisme ne peut répondre à la première de ces aspirations, il devrait peut-être envisager la seconde avec plus d'empathie.

Les raisons d'examiner soigneusement les projets de partenariat sont donc à la fois pratiques et normatives. Il existe cependant de puissantes objections. Certaines sont exprimées par des souverainistes québécois qui ne veulent pas limiter l'indépendance pour laquelle ils auraient lutté si dur. Mais la plupart proviennent de l'extérieur du Québec.

Comme j'en ai avancé l'hypothèse, pour la plupart des Québécois, le passage d'un fédéralisme réformé à la souveraineté-association n'est qu'une étape dans une évolution. Pour la plupart des autres Canadiens, il s'agit, politiquement, juridiquement et émotivement, de la traversée du Rubicon. La réforme du fédéralisme et la négociation de la séparation sont deux enjeux totalement différents. Il serait extrêmement difficile pour ce qui résident en dehors du Québec de passer de la colère, de l'hostilité, de la perte de confiance et du sentiment de trahison que susciterait la décision de se séparer à une analyse coûts-avantages calme et pondérée du partenariat. Il est encore moins probable qu'ils seraient fiers de créer un nouveau partenariat quand l'ancien viendrait juste d'être rompu. Les partisans du partenariat peuvent entériner ou déplorer ce genre de sentiments, mais on ne peut en aucun cas les ignorer.

L'opinion sur la souveraineté serait également divisée dans le reste du Canada. Certaines entreprises, soucieuses d'éviter la rupture, la soutiendraient probablement, du moins dans certains domaines. L'Ontario, qui a de puissants liens économiques et historiques avec le Québec, montrerait peut-être de la sympathie. Ce serait le cas également des provinces de l'Atlantique, qui seraient soucieuses de réduire au minimum le coût de la paskitanisation. Les provinces de l'Ouest, qui entretiennent peu de liens avec le Québec, montreraient probablement beaucoup moins de sympathie. Mais un partenariat quelconque exigerait le consentement de l'ensemble du pays.

De plus, la négociation d'un partenariat large se heurterait à de nombreux obstacles pratiques. Qui s'asseoirait à la table de négociation ? Quel rôle les provinces joueraient-elles, dans l'élaboration de l'entente et dans son application ? Comment cette entente serait-elle ratifiée et intégrée à la Constitution canadienne ? En quoi la discussion du partenariat aurait-elle à voir avec deux autres processus fondamentaux et simultanés : l'accession officielle à la souveraineté et la réorganisation et la reconstitution nécessaires du reste du Canada après la séparation ?

Beaucoup des questions qui devront être résolues sont à la fois très chargées et très complexes. Même lorsque les négociations iraient bon train, elles seraient probablement étirées - même à mesure que les deux parties devraient saisir les conséquences de l'intervention des intervenants et des marchés privés.

Plus généralement, il serait extrêmement difficile de faire fonctionner une confédération à deux unités. Le problème des règles décisionnelles semble insoluble. Tout modèle de partenariat fort soulève de graves questions du point de vue de la démocratie et de l'obligation redditionnelle et eu égard à un système de gouvernement efficace autonome.

Je conclus donc par un paradoxe : il y a d'excellentes raisons d'appuyer l'idée, mais il y a de puissantes objections quant à savoir s'il est souhaitable et réalisable. La réponse, à mon avis, est qu'il pourrait et devrait y avoir des relations, mais pas sous la forme proposée par le PQ dans sa législation actuelle : il s'agit d'une sorte d'entente-cadre énonçant la liste des fonctions partagées et énumérant une série d'institutions nanties de pouvoirs spécifiques et assortis de règles décisionnelles. La promesse du PQ aux Québécois - que, avec la souveraineté et un partenariat, la vie ne serait pas très différente de ce qu'elle était auparavant - ne saurait être tenue ni avec ni sans un partenariat de ce genre.

Le système qui se développerait serait plutôt spécifique et cumulatif. Il ne serait pas constitué d'une seule entente, mais d'un grand nombre d'ententes limitées et très spécifiques dans certains domaines où les deux camps auraient le sentiment qu'il serait utile de procéder à une coordination et à une harmonisation de leurs politiques. Ces ententes pourraient être conclues et abrogées très fréquemment, le seul critère étant leur utilité commune.

Les dispositions intitutionnelles, les participants et les règles décisionnelles pourraient varier largement d'une entente à l'autre. La plupart de ces ententes, sinon toutes, n'auraient pas de statut constitutionnel. La plupart fonctionneraient en termes de consultation, d'échange d'information et d'influence mutuelle (comme c'est le cas actuellement des relations intergouvernementales fédérales). Peu d'entre elles, s'il en était, comporteraient un processus décisionnel autoritaire liant les parties. Quelque chose qui ressemblerait au conseil proposé par le PQ (ou à l'actuelle conférence des premiers ministres) pourrait être souhaitable pour superviser les relations. Mais il s'agirait d'une tribune de discussion et non d'un organe décisionnel. Avec le temps, les relations pourraient s'approfondir et s'intensifier - ou non. Mais elles évolueraient au rythme des besoins pratiques des deux camps, et les premières mesures seraient limitées et non pas exhaustives.

Ce genre d'ensemble informel d'ententes pourrait s'accompagner de certaines autres ententes, par exemple : 1) l'entente essentielle, conclue dans les premiers jours suivant la séparation et nécessaire pour contenir les premières retombées économiques et politiques d'un vote en faveur pour la souveraineté ; 2) les termes de la séparation proprement dite ; 3) un accord de libre-échange limité sur le modèle de l'ALENA et peut-être intégré à cet Accord.

En bref, même dans le scénario le plus optimiste, les relations qui se développeraient après un « oui » ne constitueraient pas un partenariat. Il n'y aurait pas d'union Canada-Québec comme il y a une UE, parce que l’UE traduit un processus d'élaboration, la convergence de pays auparavant indépendants, alors que le partenariat entre le Canada et le Québec serait le résultat d'une défection dans le cadre d'une structure fédérale déjà existante. Si semblable que le résultat semble, la dynamique serait fort différente.

Les relations les plus probables entre un Québec indépendant et le reste du Canada prendraient la forme de liens conformes aux relations internationales de deux pays, quoiqu'elles renverraient dans ce cas au partage d'un continent et à une vaste communauté d'intérêts. Il faudrait déjà, pour se rendre à ce stade, faire preuve d'extraordinaires compétences politiques.

Certains souverainistes, dont Jacques Parizeau, pourraient être rassurés par cette analyse. Ce genre d'entente est tout ce qu'ils veulent vraiment de toutes façons. Mais ce n'est pas le partenariat que le PQ a présenté aux Québécois, non plus que c'est ce que les Québécois veulent et espèrent s'ils votent pour la souveraineté. De plus, bien que beaucoup d'intérêts communs puissent être réglés dans le cadre d'ententes spécifiques telles que nous les avons proposées, il faudrait un degré de communauté décisionnelle beaucoup plus grand pour maintenir une union économique complète ou l'intégration économique actuelle. Pour affronter l'avenir en réglant des questions centrales comme l'union douanière, la politique monétaire commune, la concurrence et le commerce interne, il faudrait pouvoir s'appuyer sur des ententes politiques plus larges que suppose un partenariat. Et cela, je le crains, n'est pas possible.

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1. J'ai pu grandement profiter des observations de nombreux collègues, notamment de Kenneth Boessenkool, Alan Cairns, David Cameron, Patrick Monahan, John Richards, William Robson et Daniel Schwanen. Ils ne sont pas tous d'accord avec l'objet et les conclusions de mon analyse, mais ils ont tous contribué à clarifier les arguments et à éviter au moins un certain nombre de nids de poule sur la route. La révision assurée par Lee d'Anjou a été remarquable.

2 Monahan, Patrick. J. et Bryant, Michael J., avec Côté, Nancy C., Coming to Terms with Plan B : Ten Principles Governing Secession, Commentaire no 83, Toronto, Institut C.D. Howe, juin 1996 ; Russell, Peter et Ryder, Bruce, Ratifying a Postreferendum Agreement on Quebec Sovereignty, Commentaire no 97, institut C.D. Howe, Toronto, octobre 1997.

3 Cairns, Alan, Looking into the Abyss : the Need for a Plan C, Commentaire no 96, Institut C.D. Howe, Toronto, septembre 1997.

4 Turp, Daniel, « From an Economic and Political Partnership between Quebec and Canada to a Canadian Union », Constitutional Forum 7, hiver-printemps 1996, p. 95.

5 Ibid.

6 Martin, Lawrence, The Antagonist: Lucien Bouchard and the Politics of Delusion, Viking, Toronto, 1997, p.283.

7 Parti Québécois, conseil exécutif national, Quebec in a New World, trad. Robert Chodos, James Lorimer, Toronto, 1994.

8 Le texte de l'entente tripartite était joint en annexe à la Loi. Pour une analyse de cette question, voir Daniel Turp, « Post-Referendum Reflections: Sovereignty is Alive and Well, Partnership Remains the Roadmap to the Future », Canada Watch 4, nov.-déc. 1995, no 17, p. 42-44.

9 La capacité juridique du Québec à déclarer unilatéralement son indépendance est, bien entendu, une question soumise actuellement à l'examen de la Cour suprême du Canada.

10 Jacques Parizeau, Discours au Royal Institute of International Affairs, Chatham House, Londres, 5 juillet 1995.

11. Lucien Bouchard, discours prononcé au Lac St-Jean (Québec), 25 octobre 1995.

12. Pour un résumé très complet des sondages d'opinion au Québec, voir Pinard, Maurice et coll., Un combat inachevé, Presses de l'Université du Québec, Montréal, 1997.

13. Citation tirée de McRoberts, Kenneth, Misconceiving Canada : The Searchfor National Unity, McClelland and Stewart, Toronto, 1997, p. 247.

14 Balthazar, Louis, « Please, let us breathe », Canada Watch 4, nov.-déc. 1995, p. 35.

15. Ce point de vue est très bien expliqué par Guy Laforest. Voir « Standing in the Shoes of the Other Partners in the Canadian Union », dans Gibbins, Roger et Laforest, Guy, Beyond the Impasse: Toward Reconciliation, Institut de recherches en politiques publiques, Montréal, 1998.

16. Ibid., p. 36.

17. Citation tirée du Globe and Mail, Toronto, 19 décembre 1996, p. A21. 18. Stairs, Denis, Canada and Quebec after Québécois Secession : 'Realists' Reflections on an International Relationship, Université Dalhousie, Centre for Foreigh Policy Studies, Halifax, 1996, p. 11-12.

19. Voir, à ce sujet, Norrie, Kenneth et Percy, Michael, « A Canada-Quebec Partnership: The Economic Dimensions » et Rocher, François, /Economic Partnership and Political Intégration : Recasting Quebec-Canada's Economic Union », dans Gibbins et Laforest (dit. de la publ.), Beyond the Impasse.

20. William Robson explique de façon convaincante que cette tentative serait probablement vouée à l'échec en raison de la fuite des capitaux et que, quoi qu'il en soit, le maintien de la devise canadienne exigerait une collaboration étroite en termes de dispositions relatives aux opérations bancaires transfrontalières, au soutien des banques québécoises, aux ententes relatives à la dette, etc. Voir Changefor a Buck ? The Canadian Dollar after Québec Secession, Commentaire n' 68, Institut C.D. Howe, Toronto, mars 1995.

21. Voir McCallum, John, « National Borders Matter: Canada-US Trade Patterns », American Economic Review, n' 85, juin 1995, p. 615-623 ; voir aussi Helliwell, John F., « Do National Borders Matter for Quebec's Trade ? », Canadian Journal of Economics, n'29, août 1996, p. 507-522.

22 Robson, William B.P., Dynamic Tensions: Markets, Federalism, and Canada's Economic Future, Policy Review and Outlook, Institut C.D. Howe, Toronto, 1992.

23 Gibbins, Roger, « Getting There from Here », dans Gibbins et Laforest (dit. de la publ.), Beyond the Impasse, p. 407. 24 Gibson. Gordon, Plan B : The Future of the Rest of Canada, Fraser Institute, Vancouver, 1994, p. 165.

25 Dans son projet d'union Québec-Canada, Philip Resnick fait valoir que son grand mérite serait que le Canada anglais aurait un gouvernement à lui. « Le Québec ne peut plus contrecarrer la réforme du Sénat nous pouvons accorder à notre gouvernement fédéral un rôle plus ou moins important dans la culture, dans l'enseignement supérieur ou dans les affaires sociales, à notre guise. ». Toward a Canada-Quebec Union, McGill-Queen's University Press, Montréal, 1991, p. 116-117.

26 Voir Cameron, David et Simeon, Richard, « Ontario in Confederation: The Not So Friendly Giant », dans White, Graham (dir. de la publ.), The Government and Politics of Ontario, 5e éd., University of Toronto Press, Toronto, 1997.

27 Voir Courchene, Thomas J., « ACCESS : A Convention on the Canadien Economic and Social Systems », rapport à l'intention du gouvernement de l'Ontario et réédité avec un commentaire dans Assessing ACCESS: Towards a New Social Union, Queen's University, Institute of Intergovernmental Relations, Kingston (Ont.), 1997 ; Burelle, André, Le mal canadien, Fidès, Montréal, 1995 ; Simeon, Richard, « Rethinking Government, Rethinking Federalism », dans Charih, Mohamed et Daniels, Art (dir. de la publ.), New Public Management and Public Administration in Canada, Institut d'administration publique du Canada, Toronto, 1997. Voir aussi les propositions du Groupe des 22 dans Making Canada Work Better, Toronto, 1996, et celles du Conseil canadien des chefs d'entreprises dans « Memorandum for the Honourable Frank McKenna, Premier of New Brunswick and Chairman-Designate, Council of Premiers » et dans « Building a Better Canada: A Déclaration », Toronto, 15 juillet 1997.

28 Voir Gibbins, Roger (collaboratrice: Katherine Harmsworth), Time Out: Assessing Incremental Strategies for Enhancing the Canadian Political Union, Commentaire n° 88, Institut C.D. Howe, Toronto, 1997 ; voir aussi Resnick, Toward a Canada-Quebec Union.

29 Morton, F.L., « The Québec Référendum: A View from the West », Canada Watch 4, nov.-déc. 1995, p. 32-35.

30 Voir, par exemple, Resnick, Toward a Canada-Quebec Union, p. 78-79.

31 Philip Resnick propose par exemple une entente complexe du type condominiun mettant en jeu les gouvernements des neuf provinces et deux territoires, un gouvernement et un Parlement du Canada anglais et en parallèle un gouvernement du Québec, plus un gouvernement et un Parlement de l'union. Le Parlement serait composé de sénateurs élus du côté du Canada anglais et de membres directement élus du côté du Québec. Le gouvernement de l'union serait responsable de la politique étrangère, de la défense, du commerce international, des finances, de l'environnement et de la citoyenneté. Voir ibid.

32 Macli, Charles, « Dueling in the Dark », Globe and Mail, Report on Business Magazine, Toronto, avril 1991, p. 29-39.

33 Gibbins, « The Institutional Parameters of a Quebec-Canada Partnership », dans Gibbins et Laforest (dir. de la publ.), Beyond the Impasse.

34 Lévesque, René, An Option for Quebec, McClelland and Stewart, Toronto, 1968, p. 25.

35 Young, Robert, The Secession of Quebec and the Future of Canada, McGill-Queen's University Press, Montréal, 1995, passim.

36 Monahan et Bryant, Coming to Terms with Plan B ; Russell et Ryder, Ratifying a Postreferendum Agreement on Quebec Sovereigny.

37 C'est la perspective adoptée par Gibbins et Laforest,. L'engagement au partenariat émergerait avant le référendum. On convoquerait alors une assemblée constituante, et l'entente qui s'ensuivrait serait ensuite soumise à la population. Voir Beyond the Impasse, surtout pour la conclusion.

38 Concernant la question de la monnaie commune, Robson (Change for a Buck ?, p. 17) saisit bien le dilemme:

Et du point de vue de ceux qui cherchent à conserver le Canada indemne, il est impératif de ne pas entamer de discussions qui faciliterait la séparation ( ). Il est très peu probable que ce genre de discussions aient lieu jusqu'à ce que les conséquences d'un vote positif soient connues. Et, à ce stade, l'ordre du jour des deux gouvernements se remplira rapidement d'autres questions à régler, ce qui diminuera considérablement les chances de conclure une entente sur les mesures qui permettraient de préserver l'union monétaire avant qu'une chute de la confiance la détruise.

Voir également une analyse similaire sur la négociation des relations commerciales dans : Schwanen, Daniel, Break Up to Make Up : Trade Relations after a Quebec Declaration of Sovereignty, Commentaire N° 69, Institut C.D. Howe, Toronto, mars 1995.

39 Stairs, entre autres, estime que « Ottawa ne devrait, en aucun cas, convenir de discuter des termes des relations que le Québec pourrait nouer avec le Canada après la séparation avant que celle-ci ait eu lieu » (Canada and Quebec after Québécois Secession, p. 36).

41 Ces questions elles-mêmes sont complexes, et leur règlement prendrait du temps, surtout dans la période tendue qui suivrait un vote en faveur de la séparation. Voir Robson, Change for a Buck ?, p. 17-18.

41 Québec, Rapport de la Commission sur l'avenir politique et constitutionnel du Québec présidée par Michel Bélanger et Jean Campeau, 199 1.

42 Voir Russell, Peter, Constitutional Odyssey : Can Canadian Be a Sovereign People ?, University of Toronto Press, 2e éd., 1994.

43 Il n'est pas très difficile d'imaginer des ententes mutuelles concernant les minorités linguistiques ou une garantie des deux parties eu égard à l'autodéterrmnation des autochtones. La citoyenneté, par contre, serait une question beaucoup plus complexe et tendue. Voir Hartt, Divided Loyalties.

44 Voir Watts, R.L., « The Limitations of Recent Proposals for Confederal Solutions for Canada », Institute for Intergovernmental Relations, Queen's University, Kingston (Ont.), 1994, polycopié.

45 C'est pour ces raisons que Patrick Monahan fait valoir que la création d'institutions communes ne serait ni dans l'intérêt du Canada ni dans celui du Québec. Voir « La sécession du Québec : considérations juridiques et politiques », Choix: Série Québec-Canada, n° 1, juin 1995, p. 4-24.