La paralysie graduelle du Québec

Jacques-Yvan Morin
Professeur émérite de droit public à l'Université de Montréal

LeDevoir 28 juillet 1998

Exposé présenté devant la Commission parlementaire des Institutions, à l'Assemblée nationale, le 10 juin 1998.

Premier d'une série de trois textes

Depuis le coup de force fédéral de novembre 1981 et le rapatriement de la Constitution canadienne, accompli en dépit des protestations du Québec, le Canada anglophone et Ottawa ont élaboré un ensemble de démarches en vue d'obtenir l'acceptation du fait accompli par les Québécois et de contrer le mouvement souverainiste, dont les progrès doivent beaucoup à l'acte unilatéral orchestré par P E. Trudeau.

Une première stratégie consiste à nous persuader que le poids des textes constitutionnels ne doit pas être exagéré, qu'il n'y a pas lieu de s'en soucier outre mesure et que, de surcroît, l'opinion québécoise est extrêmement lasse d'entendre parler de toutes ces abstractions juridiques. Le temps serait venu de mettre fin à ces «chicanes» futiles et aux revendications pour se mettre au rang des provinces «comme les autres». Cela permettrait, dit-on, de passer aux choses sérieuses.

La seconde démarche dément la première, mais naturellement, sans le dire. Elle multiplie depuis une quinzaine d'années les exercices constitutionnels; elle avance proposition sur proposition, de l'Accord du lac Meech (1987) à la Déclaration de Calgary (14 septembre 1997) en passant par l'Accord de Charlottetown (1992), au fur et à mesure que ces tentatives se révèlent inacceptables à la fois pour le Québec et pour la majorité anglocanadienne.

Or, l'examen attentif de ces exercices successifs montre qu'ils sont de plus en plus restrictifs pour le Québec, comme si l'on tentait de légitimer le coup de force initial en le prolongeant, voire en le consolidant. Le choix des mots pour décrire le Québec et sa place dans le système canadien est à lui seul très révélateur: de la «société distincte» à la société «unique», il s'agit d'éviter à tout prix de reconnaître l'existence ici d'un «peuple», vocable qui pourrait donner ouverture à l'application du principe du «droit des peuples à disposer d'eux-mêmes» consacré par la Charte des Nations unies et accepté par le Canada dans la déclaration adoptée par les pays occidentaux à Helsinki, en 1975.

Une rétrogradation constitutionnelle

Trois propositions en dix ans! Les deux premières acceptées par des gouvernements québécois déjà résignés, la troisième élaborée l'an dernier à Calgary en son absence et ne constituant qu'une déclaration d'intention de la part de neuf premiers ministres provinciaux. Si nous ne nous occupons pas de ces questions fastidieuses, les constitutionnalistes du Canada anglais, eux, s'en soucient: d'étape en étape, le fil qui retient l'épée de Damoclès constitutionnelle va s'amenuisant. Le dernier avatar de cette évolution, celui de Calgary, en serait presque risible si le destin politique du Québec n'était en cause.

Notre rétrogradation du rang de peuple ou de nation à celui de «société distincte», puis «unique», serait en effet caricaturale tout au plus si elle n'était accompagnée de dispositions compromettant l'autonomie du Québec et sa faculté de résister aux «standards nationaux» établis par la majorité anglophone au mépris des compétences exclusives des provinces. Graduellement immobilisé, tel Gulliver, par les fils constitutionnels, le Québec ressemblerait de plus en plus à une vaste région administrative du Canada.

Cependant, si tel est bien le sens de la Déclaration de Calgary, on ne saurait en apprécier la portée sans se référer aux Accords du lac Meech et de Charlottetown. Il existe entre ces étapes une continuité de dessein remarquable, qui ressemble fort, du point de vue québécois, à un entonnoir. Parmi les nombreuses questions dont traitent ces documents très élaborés - le Sénat et la Cour suprême, par exemple -, nous ne retiendrons ici que celles qui concernent directement la place du Québec dans la fédération et notamment son autonomie par rapport au pouvoir de dépenser du gouvernement fédéral. L'évolution de ces deux aspects du débat suffit à en démontrer les conséquences, certaines prévisibles, d'autres incalculables, pour l'avenir de la société québécoise.

Une démarche de plus en plus contraignante

L'intention de contraindre le Québec était déjà apparente dans l'acte unilatéral fédéral de 1982 et dans les manoeuvres qui ont abouti à le priver de son droit de consentir aux modifications constitutionnelles ou de les refuser. Ce dessein ne s'est jamais démenti par la suite. Certes, l'Accord Meech, combattu par le Nouveau-Brunswick et refusé par le Manitoba et Terre-Neuve, comportait quelques aménagements ponctuels revendiqués par l'entente interprovinciales de Vancouver (1978), comme l'octroi d'une compensation financière dans tous les cas de retrait d'un programme fédéral-provincial à frais partagés, mais l'ensemble de l'Accord allait clairement à l'encontre des revendications fondamentales du Québec.

La place réservée à celui-ci dans la fédération en est un bon exemple: la présence anglaise au Québec et celle des francophones dans les provinces anglophones auraient constitué une «caractéristique fondamentale» du Canada selon Meech, mais non la «société distincte» dont on affublait le Québec. En cas de conflit entre la présence anglophone au Québec et ce vague critère, par exemple au sujet de la langue de l'enseignement aux immigrants anglophones, on peut imaginer le choix qu'aurait pu effectuer la Cour suprême du Canada entre la caractéristique «fondamentale» et l'autre de rang moindre, compte tenu de sa jurisprudence relative à la Charte de la langue française.

Même le droit de retrait avec compensation financière, avantageux en apparence pour les provinces, constituait, en fin d'analyse, une reculade puisque le pouvoir de dépenser du gouvernement fédéral se trouvait de la sorte constitutionnalisé (projet d'article 106A) dans les secteurs de «compétence exclusive provinciale», et que le retrait avec compensation eût été soumis à la condition que le Québec appliquât un programme «compatible avec les objectifs nationaux». L'entrée en vigueur de ce principe eût été contraire à l'attitude ferme que le Québec avait toujours eue à ce sujet, de Taschereau à Lesage et à Lévesque, en passant même par Bourassa (version 1970).

Fin de la révolution tranquille ?

Mais la conséquence la plus fâcheuse de l'Accord Meech pour le Québec tenait dans son acceptation, résultant de cet Accord, de la Loi constitutionnelle de 1982, qui le dépouillait de son droit de consentir aux modifications de la Constitution. Jusqu'au rapatriement unilatéral, le Québec avait obstinément subordonné son assentiment à la consolidation d'un certain nombre de compétences dans lesquelles Ottawa s'était immiscé, comme la sécurité sociale ou la politique de la main-d'oeuvre, en vue de mieux planifier au Québec le développement économique et social.

En s'inclinant désormais devant l'acte illégitime perpétré contre lui le 5 novembre 1981, le Québec acceptait de soumettre ses revendications au consentement des autres provinces et aux normes «nationales». En somme, c'était la fin officielle et constitutionnalisée de la Révolution tranquille. Enfermé dans ses compétences devenues officiellement perméables à l'intervention fédérale, le Québec de Robert Bourassa (version 1987) eût en somme accepté de constitutionnaliser son assujettissement aux normes «nationales» et son isolement au sein d'un Etat fédéral de plus en plus fort.

C'était à la fois trop et trop peu pour la majorité anglo-canadienne. Trop en ce sens que la «société distincte» lui paraissait menacer sa conception de «l'unité nationale» et trop peu pour tous ceux qui souhaitaient un renforcement du pouvoir fédéral de dépenser, lequel pouvait paraître affaiblir par le droit de retrait, pourtant limité, des provinces.

Peut-on être à la fois «unique» et «égal»?