Peut-on être à la fois «unique» et «égal» ?

Jacques-Yvan Morin
Professeur émérite de droit public à l'Université de Montréal

LeDevoir 29 juillet 1998

Exposé présenté devant la Commission parlementaire des Institutions, à l'Assemblée nationale, le 10 juin 1998.

Deuxième d'une série de trois textes

Avant même que l'Accord du lac Meech ne fût soumis à la ratification des provinces, on commença à l'affaiblir à Ottawa, particulièrement dans le cadre du Comité spécial des communes présidé par le député Jean Charest et chargé d'examiner un projet de «résolution d'accompagnement» dont on espérait qu'il rassurerait certaines provinces pour lesquelles l'accord paraissait trop favorable au Québec et insuffisamment sensible aux besoins des provinces moins développées.

C'est en effet dans le rapport Charest du 17 mai 1990 que l'on trouve une vive mise en garde contre tout affaiblissement du pouvoir fédéral de dépenser en matière de bien-être et de développement économique (par. 22). On ne s'étonnera pas que même Robert Bourassa ait tenu à déclarer que certains principes du rapport Charest étaient inacceptables pour le Québec.

Ce sont pourtant ces mêmes principes qui refont surface après l'échec de Meech au Manitoba et à Terre-Neuve (23 juin 1990). Au cours des deux années qui suivent, le premier ministre du Québec finit par accepter de participer à l'opération de sauvetage que nous appelons l'Accord de Charlottetown (28 août 1992). On comprend qu'il ait hésité quand on sait que la nouvelle donne allait directement à l'encontre des conditions qu'il avait lui-même posées en 1985 pour que le Québec donnât son assentiment à l'acte unilatéral fédéral de 1982: reconnaissance de la société distincte, limitation du pouvoir de dépenser fédéral, etc.

Or voici que le principe de l'égalité des provinces venait mettre en péril à la fois l'idée de société distincte et tout projet de statut particulier, tel par exemple que Jean Lesage l'avait conçu.

Néanmoins, Bourassa finit par accepter de se joindre aux autres premiers ministres: il consent, à Charlottetown, aux principes énoncés dans la «clause Canada», dont l'égalité des provinces et l'engagement fédéral (commitment) en faveur de l'épanouissement des communautés minoritaires, ce qui risquait fort de donner de nouvelles armes aux adversaires de la Charte de la langue française. Quant au caractère distinct du Québec, il est encadré par d'autres principes de même poids, comme l'égalité des provinces, et le «rôle» du Québec dans la protection de la société distincte ne lui confère aucun nouveau pouvoir, comme prend soin de l'affirmer un comité parlementaire fédéral.

Et si l'on doute de la prééminence des exigences linguistiques des Anglo-Québécois par rapport au principe de la société distincte, il n'est que de se rappeler la jurisprudence de la Cour suprême du Canada ou encore les «principes sous-jacents non écrits», comme l'unité nationale - «un seul et même dominion» -, auxquels elle se réfère de plus en plus pour trancher les questions constitutionnelles.

«Ni avec toi ni sans toi»

Cette érosion des positions du Québec, qui s'accélère avec le temps, ne doit pas étonner outre mesure de la part du Canada anglophone, mais on explique mal comment le gouvernement Bourassa ait pu en venir à l'accepter, surtout quand on sait que, 17 mois avant Charlottetown, la commission Bélanger-Campeau avait conclu ses travaux en déclarant que les deux seules façons de résoudre la crise canadienne étaient la modification en profondeur du régime fédéral canadien ou, à défaut d'entente, l'accession du Québec à la souveraineté (mars 1991).

Du moins le résultat du référendum du 26 octobre 1992 a-t-il montré, que les Québécois n'étaient pas entièrement dupes puisque 56,6% des électeurs ont voté contre l'acceptation de l'Accord de Charlottetown.

De toute manière, aux yeux de certains, les dispositions de l'accord sur la société distincte parurent encore trop favorables au Québec. On y décelait des concessions contraires à l'unité canadienne telle qu'elle est conçue par la majorité anglophone. De surcroît, l'Ouest canadien voyait ses attentes déçues en matière de réforme du Sénat, de sorte que 63% des électeurs le rejetèrent; pour l'ensemble du Canada, le refus se chiffrait à 54% du corps électoral.

C'est ainsi que se présente la situation pendant les quatre ans et demi qui précèdent le référendum québécois d'octobre 1995 sur la souveraineté. Le résultat, inconfortable pour le OUI comme pour le NON - «ni avec toi ni sans toi» -, de même que l'arrivée au pouvoir du premier ministre Lucien Bouchard, ont persuadé les leaders des provinces anglophones qu'il leur fallait reprendre l'initiative. Mais comment concilier des attitudes devenues de plus en plus incompatibles depuis Meech, compte tenu de l'intransigeance croissante dont ils étaient témoins à l'endroit des revendications québécoises?

Le résultat de cet exercice impossible, auquel le Québec n'a pas participé, est la Déclaration de Calgary (14 septembre 1997), dont les dispositions ambiguës échappent à l'analyse si l'on ne les situe dans le contexte du dernier quart de siècle et notamment par rapport aux accords avortés de 1987 et de 1992. Que signifie en effet la société à «caractère unique» de Calgary si l'on ne prend soin de la comparer à la «société distincte», au «peuple québécois» et à la dualité nationale des années soixante?

Le Québec au pied du mur

L'expression «société distincte», rappelons-le, comportait déjà une dilution de la notion de peuple, un recul significatif du langage politique; comme telle, elle ne signifiait juridiquement rien d'autre que ce qu'en dirait éventuellement la Cour suprême du Canada.. Elle pouvait donc inquiéter tout le monde et à terme, devenue suspecte aux yeux de la majorité anglophone, exiger de nouveaux replis du Québec jusqu'à ce que cette majorité ait obtenu l'assurance absolue que le vocabulaire utilisé ne portait à conséquence ni en droit, ni même politiquement.

Cette pente hasardeuse, c'était le gouvernement Bourassa lui-même qui l'avait savonnée en acceptant les «compromis» de plus en plus défavorables du lac Meech et de Charlottetown. Dans pareille arène, on recule rarement pour mieux avancer; aussi le Québec se retrouve-t-il, depuis Calgary, au pied du mur.

Non seulement l'expression «caractère unique de la société québécoise» est-elle encore plus vague que la «société distincte», même dans le langage courant, mais on s'est ingénié à la neutraliser pour le cas où la Cour suprême serait, par aventure, tentée de lui conférer la moindre portée constitutionnelle. Deux techniques sont utilisées qui tendent à restreindre cette portée: la définition même du «caractère unique», puis sa subordination à d'autres principes plus fondamentaux.

Déjà l'Accord de Charlottetown limitait la portée de la «société distincte» en l'identifiant essentiellement à «une culture qui est unique et [à] une tradition de droit civil». Cette définition étroite de l'identité québécoise renvoie à des caractéristiques qui ne sont certes pas sans importance; cependant, dans le contexte des critères d'interprétation établis par la Cour suprême du Canada - les catégories ejusdem generis - elle exclut les aspects modernes de l'affirmation de la personnalité québécoise, notamment ceux qui exigent une présence de l'Etat dans les domaines social et économique, conforme à ses propres besoins et aspirations. En d'autres termes, la vision du Québec exprimée à Charlottetown était essentiellement passéiste, hostile à toutes revendications de type moderne découlant de l'existence d'un peuple. Le phénomène national québécois, même dans sa version compatible avec la dualité canadienne, devait être contenu dans les bornes étroites fixées par la majorité anglophone.

Le Québec, à la fois «égal» et «unique»

Cette démarche réductrice se confirme, s'accentue même de Charlottetown à Calgary. La «société distincte» disparaît du vocabulaire constitutionnel des neuf premiers ministres: trop chargé de sens à leurs yeux, semble-t-il, le mot «distinct» est remplacé: ne pourrait-il pas être interprété comme autorisant le Québec à se différencier des autres provinces, à prétendre, par exemple, obtenir quelque statut spécial ou particulier à la manière du rapport Pepin-Robarts? Mieux vaut utiliser une expression plus vague et neutre: le «caractère unique de la société québécoise».

La Déclaration de Calgary montre que la véritable hantise qui habitait P. E. Trudeau au sujet du statut particulier s'est communiquée au Canada anglophone: deux des sept paragraphes que comporte le document répètent en le martelant le principe qui venait au dernier rang de la clause Canada dans l'accord précédent, mais prend maintenant la première place: «Toutes les provinces sont égales» et «si une future modification constitutionnelle devait attribuer des pouvoirs à une province, il faudrait que ces mêmes pouvoirs soient accessibles à toutes». Et pour s'assurer que le caractère unique du Québec soit clairement subordonné au principe de l'égalité des provinces, les premiers ministres précisent que celui-ci s'applique «malgré les caractéristiques propres à chacune».

Le remplacement du mot «distinct» par le vocable «unique» est à lui seul fort éloquent. Dans la lutte constitutionnelle, les mots sont des armes et aucun n'est innocent. De surcroît, l'arbitre-interprète ultime n'est autre que la Cour suprême du Canada... On l'imagine se penchant sur ce vocabulaire peu juridique.

Faut-il, par exemple, penser qu'une société «unique» en est une «that stands alone», ce qui, en l'occurrence, serait assez près de la vérité? Ou encore traduire «vous êtes unique» par «you're the limit», comme le veut le dictionnaire Harrap? En réalité, les juges ne manqueraient pas d'avoir recours au contexte de la Déclaration de Calgary, et notamment aux objectifs énoncés par les premiers ministres, tels que «renforcer l'unité nationale» et «consolider la fédération». Le Québec courrait le risque de se trouver, une fois de plus, devant une interprétation à sens «unique».

Le filet se resserre autour du Québec