«« Réforme électorale et parlementaire

Un mauvais moment

Henri Brun
Cyberpresse Le jeudi 14 novembre 2002


L'auteur est avocat et professeur de droit constitutionnel. Nous publions en deux parties, aujourd'hui et demain, le texte qu'il nous a fait parvenir, alors que siège cette semaine à Montréal le Comité directeur des états généraux sur la réforme des institutions démocratiques.

Lors du dernier remaniement ministériel, le premier ministre a confié à un ministre la responsabilité de la réforme électorale et parlementaire. Ce mandat fut par la suite élargi, pour devenir celui de «la Réforme des institutions démocratiques».

Fin mars 2002, le ministre responsable annonçait la création d'un Secrétariat à la réforme des institutions démocratiques et il faisait savoir que lui-même et le premier ministre «envisagent que dans un avenir prochain» le droit constitutionnel québécois soit radicalement transformé. Un «document de réflexion populaire», lancé au début de l'automne et assorti du titre racoleur Le pouvoir aux citoyens et aux citoyennes, suggère pour l'essentiel le remplacement du régime parlementaire façonné au Québec depuis 1791 par le régime présidentiel américain, l'introduction du mode de scrutin proportionnel et la multiplication des possibilités de référendums. Dans son introduction, le ministre se fait toutefois rassurant à l'effet que «... rien ne serait pire que d'ouvrir le grand chantier de nos institutions démocratiques dans la bousculade et la précipitation».

Par la suite, une commission a été mise sur pied pour parcourir le Québec, la Commission de l'Assemblée nationale sur les institutions s'est faite elle-même itinérante, un autre document de consultation a été produit sur le mode de scrutin et des «états généraux» ont été annoncés pour février 2003.

Tant d'agitation laisse perplexe. Il n'est pas facile en effet de savoir si l'on a affaire à une politique du gouvernement, que celui-ci veut mettre en oeuvre «dans un avenir prochain», ou à la chimère d'un ministre qu'on laisse courir. Il reste que le ministre, fin octobre, peut-être stimulé par quelques chroniqueurs et commentateurs, envoyait des signaux au PLQ et à l'ADQ afin que ceux-ci permettent au gouvernement d'accomplir ses réformes avant les prochaines élections générales.

Quoi qu'il en soit au juste, les modifications constitutionnelles envisagées sont à ce point capitales et radicales qu'il est inconcevable qu'elles puissent être opérées en fin de mandat par un gouvernement qui ne traitait aucunement de ces questions dans le programme grâce auquel il s'est fait réélire il y quatre ans. Les décisions qu'impliquent ces changements constitutionnels ne sont pas moins importantes en effet que celle de retirer le Québec de la fédération canadienne: leur objet se situe au coeur de ce qu'est la démocratie. Or il est loin d'être évident qu'il soit souhaitable qu'elles soient prises.

Régime parlementaire ou régime présidentiel?

Le premier impératif qui devrait s'imposer à l'esprit au sujet du choix d'un régime constitutionnel donné est celui du respect de la logique intrinsèque de ce régime. Ainsi, par exemple, l'idée de faire élire le premier ministre par l'ensemble de l'électorat est tout simplement inconciliable avec le régime parlementaire. Alors que l'on se plaint d'une évolution de ce régime qui favorise le gouvernement au détriment du Parlement, il est bien difficile de voir en quoi une légitimité gouvernementale indépendante du Parlement pourrait contribuer à valoriser le rôle du Parlement.

Le régime parlementaire est un produit de l'histoire. De l'histoire de l'Angleterre, certes, mais cela ne peut être considéré au Québec comme un signe d'aliénation puisqu'il est aussi le fruit d'une histoire du Québec qui remonte aussi loin que 1791. Ce régime parlementaire est essentiellement un régime de collaboration (plutôt que de séparation) entre le Parlement qui fait les lois et le gouvernement qui gouverne sous les lois. Chacun des deux dispose d'un ensemble de moyens d'action sur l'autre, de façon à ce que l'État ne puisse jamais se trouver en panne.

Tant que le gouvernement jouit de l'appui du Parlement, ce qui est régulier lorsque la majorité parlementaire est du même parti que le gouvernement, l'État fonctionne. Lorsque tel n'est plus le cas, le gouvernement doit démissionner, par application du principe de la responsabilité ministérielle. Mais le gouvernement peut également, de son côté, dissoudre en tout temps le Parlement pour que l'électorat arbitre par des élections générales un différend qui l'oppose au Parlement. Par cet ensemble de moyens d'action réciproques le régime parlementaire cherche à concilier la souveraineté collective (la démocratie) et l'efficacité de l'État. Il fait en sorte que le gouvernement y jouisse de moyens lui permettant, jusqu'à un certain point, d'imposer sa volonté au Parlement. À défaut de quoi la collectivité est appelée à trancher.

Le reproche le plus souvent adressé au régime parlementaire est celui d'avoir évolué dans le sens d'un déséquilibre, en faveur du gouvernement, qui est tel qu'il laisse le Parlement et ses membres, les députés, en situation de désoeuvrement. Ce reproche est en réalité doublement mal fondé. Il l'est d'abord en ce qu'il minimise injustement le rôle actuel des députés, y compris ceux du parti gouvernemental. En plus de représenter les intérêts de leurs électeurs, ceux-ci exercent leur influence sur le gouvernement à l'occasion des réunions fréquentes du caucus des députés du parti et ils jouent un rôle actif en commission parlementaire.

Les députés de l'opposition, quant à eux, questionnent et critiquent constamment le gouvernement en Chambre et leurs propos sont nourris tant par la presse que par les instances de contrôle que s'est données le Parlement au fil des ans (Protecteur du citoyen, Vérificateur général, commission des droits...). L'opposition officielle jouit en régime parlementaire d'un statut juridique et de moyens d'action tout à fait enviables. Laisser entendre que le Parlement ne joue aucun rôle significatif dans le processus d'adoption des lois et dans le processus de contrôle de l'activité gouvernementale n'est tout simplement pas conforme à la réalité.

Futilité du Parlement

Plus fondamentalement, ce reproche concernant une supposée vacuité ou futilité du Parlement et de ses membres est sans fondement dans la mesure où il est adressé au régime parlementaire plutôt qu'aux façons de faire des partis et aux comportements des députés eux-mêmes. Ce reproche, en effet, est exprimé en lien avec ce qu'on appelle la discipline de parti: puisqu'en régime parlementaire le gouvernement doit toujours jouir de la confiance du Parlement, en raison du principe de la responsabilité ministérielle, le gouvernement serait automatiquement forcé de démissionner s'il devait subir un vote négatif en Chambre; partant, les députés gouvernementaux doivent nécessairement tous voter selon la ligne indiquée par le parti afin d'éliminer autant que possible les risques de voir le gouvernement placé en situation de devoir démissionner.

Cette vue des choses, qui incrimine le régime parlementaire, n'a en réalité aucun fondement en droit constitutionnel contemporain. Seul le vote du budget et le vote explicite d'une motion de censure (ou de non-confiance) à l'endroit du gouvernement oblige aujourd'hui celui-ci à remettre sa démission. Toute autre défaite du gouvernement en Chambre ne pourrait, à la limite, que requérir la vérification de son sens à cet égard à l'aide d'une motion de confiance. Ce qu'il y aurait lieu de dénoncer en ce qui regarde la discipline de parti n'est pas le régime parlementaire, mais bien plutôt la frilosité des partis et le manque de courage de députés en attente d'une limousine ministérielle. C'est l'existence d'une discipline de parti trop constante et trop rigoureuse qui pose problème, non la continuation du régime parlementaire.

En régime présidentiel, le Parlement et le gouvernement sont séparés en ce sens que chacun tire directement ses pouvoirs de la Constitution et sa légitimité de l'électorat. Aussi les moyens d'action de l'un sur l'autre sont-ils plus restreints qu'en régime parlementaire: entre autres, le Parlement ne peut faire tomber le gouvernement (par un vote de non-confiance) et le gouvernement ne peut dissoudre le Parlement (en déclenchant des élections générales).

Cette séparation des pouvoirs est cependant relative. Elle n'empêche en rien que la discipline de parti y sévisse au Parlement. La discipline de parti est affaire de comportement et non affaire de régime constitutionnel. Quand la majorité parlementaire est du même parti que le gouvernement, la pratique du présidentialisme ressemble à la pratique du parlementarisme. Quand à l'inverse le Parlement est dominé par un parti autre que le parti gouvernemental, la collectivité risque de devoir se contenter d'un État minimal, dont l'intervention socioéconomique ne peut être que problématique.

Pour la nation la plus puissante du monde, les États-Unis, cette situation peut peut-être convenir, d'autant plus que l'inaccomplissement en matière socioéconomique semble y être plutôt bienvenue. Mais pour un petit peuple qui doit subir la mondialisation à travers un fédéralisme étouffant, il est moins évident qu'un État gendarme puisse répondre à l'appel d'une justice sociale respectable. Or, on nous suggère ce que les États-Unis eux-mêmes n'ont jamais osé envisager sérieusement, soit d'assortir ce régime présidentiel d'un mode de scrutin proportionnel.

Vendredi: Scrutin majoritaire ou scrutin proportionnel?

Changer pour changer?

Henri Brun
Cyberpresse vendredi 15 novembre 2002


Le goût de se différencier du reste du Canada semble alimenter le débat sur l'avenir de nos institutions démocratiques Le

Quel mode de scrutin choisir? Alors que le débat est amorcé sur ce sujet, le professeur Henri Brun soutient que des modifications constitutionnelles de l'envergure de celle «envisagée» ne peuvent tout simplement pas être adoptées en pleine campagne électorale.

L'auteur est avocat et professeur de droit constitutionnel. Nous publions aujourd'hui la deuxième et dernière partie du texte qu'il nous a fait parvenir, alors que siège cette semaine à Montréal le Comité directeur des états généraux sur la réforme des institutions démocratiques.

Un mode de scrutin majoritaire, de la nature de celui que nous connaissons présentement, distribue les sièges de députés du Parlement en fonction du territoire du pays. Celui-ci est divisé en un nombre de circonscriptions électorales correspondant au nombre de députés qui composent le Parlement et le candidat qui obtient le plus grand nombre de votes (la majorité relative) dans l'une de ces circonscriptions est élu député du Parlement pour cette circonscription.

Le mode proportionnel, lui, distribue les sièges de députés en fonction de l'électorat du pays. Celui-ci est divisé par le nombre de députés qui compose le Parlement et chaque parti obtient autant de députés qu'il obtient de fois le quotient résultant de cette division. Pour un électorat de 2 millions de votants devant former un Parlement de 100 députés, un parti obtient ainsi un député par 20000 votes en sa faveur.

Ce mode de scrutin a pour vertu première de réaliser l'égalité des votes. En proportionnel intégral, le vote de l'un est égal au vote de l'autre; chaque vote a le même poids politique. Alors qu'en mode majoritaire, même en supposant que les circonscriptions électorales comprennent toutes le même nombre d'électeurs, les votes n'ont jamais exactement le même poids. Ainsi, par exemple, les votes donnés en très forte majorité à un parti dans quelques circonscriptions sont dans une bonne mesure des votes gaspillés, qui ont peu de signification politique.

Le scrutin proportionnel a aussi pour vertu seconde de favoriser l'émergence de nouveaux partis. En fait, il favorise le multipartisme, en ce qu'il suffit à un parti, pour être représenté au Parlement, d'obtenir à l'échelle du pays ne serait-ce que le nombre de votes équivalant au quotient dont nous avons parlé plus haut (le nombre d'électeurs divisé par le nombre de sièges de députés). Le mode de scrutin majoritaire, à l'inverse, favorise plutôt le bipartisme en ce qu'il n'attribue qu'une faible valeur élective aux votes disséminés sur le territoire en petites quantités. Ces votes permettent rarement à de petits partis de faire élire des députés.

Moins démocratique?

À première vue, le scrutin majoritaire apparaît donc moins démocratique que le scrutin proportionnel. Parce qu'il ne respecte pas pleinement l'égalité des votes comme le fait le proportionnel, on dit de lui qu'il engendre des «distorsions». Et, typiquement, l'on cite comme exemple de telles distorsions les dernières élections générales au Québec, où le Parti libéral n'a pu former le gouvernement même s'il avait recueilli une majorité de votes à l'échelle du Québec. Parce qu'il n'avait pas malgré cela fait élire un nombre suffisant de députés, il ne pouvait, en raison du principe de la responsabilité ministérielle, former le gouvernement.

Au lieu de parler de distorsion, ne peut-on pas soutenir que le scrutin majoritaire a tout simplement eu pour effet de corriger les effets pervers qu'aurait eus alors l'application d'un principe d'égalité des votes absolu et aveugle? Si le Parti libéral n'a pas obtenu un nombre suffisant de députés pour former le gouvernement à la suite de ces élections, c'est parce que son vote se trouvait excessivement majoritaire au sein d'une minorité concentrée dans quelques circonscriptions territoriales. Or il n'eut pas été souhaitable qu'il forme le gouvernement dans de telles conditions. La réaction fort retenue et responsable manifestée en cette occasion par le parti montre que ce dernier comprenait bien qu'il ne convient pas que le principe de l'égalité des votes s'impose en absolu.

L'équité électorale, en fait et en droit, ne se résume pas dans l'égalité des votes. La Cour suprême du Canada, pour une, a reconnu que cette équité n'impliquait pas un principe d'égalité absolue, même en ce qui concerne la détermination du nombre d'électeurs des différentes circonscriptions électorales. Elle a jugé valides des écarts de plus de 15% favorisant des circonscriptions rurales par rapport à des circonscriptions urbaines.

Des facteurs comme la géographie, l'histoire et certains intérêts collectifs peuvent selon elle justifier l'existence de circonscriptions moins nombreuses que la moyenne, où les votes ont par conséquent plus de poids qu'ailleurs. En fait, la juste représentation de toutes les régions de l'ensemble du pays importe autant à l'équité électorale que l'égalité des votes. La seconde s'accomplit en définissant des circonscriptions électorales comprenant à peu près un même nombre d'électeurs, la première se réalise grâce au scrutin majoritaire. Dépendant des formules, un mode proportionnel pourrait à l'inverse laisser bien peu de poids politique aux votes des régions moins peuplées du territoire.

Émergence des nouveaux partis

Le mode de scrutin majoritaire peut aussi paraître moins démocratique que le proportionnel en ce qu'il ne favorise pas l'émergence de nouveaux partis, en ce qu'il ne favorise pas l'expression, au Parlement, d'un large éventail d'options politiques. Là encore, on peut fort bien considérer que cette apparence n'est rien d'autre en réalité qu'un choix délibéré en faveur d'une certaine efficacité étatique. Un choix en faveur d'un système qui favorise le bipartisme n'est en effet qu'un choix médian entre l'unipartisme et le multipartisme ou, si l'on veut, un compromis entre trop peu et trop de démocratie. Car la démocratie peut fort bien avoir pour effet de tuer la démocratie: une démocratie qui rend l'État impotent engendre la mort de la démocratie.

En favorisant le bipartisme, le scrutin majoritaire offre à l'électorat un choix qui peut paraître quelque peu fruste, entre deux grandes tendances, entre deux équipes. Mais au moins ce choix est-il réel, et non pas noyé sous la somme des tractations entre partis qui ne manquent pas de suivre les élections en régime de multipartisme. Au moins n'est-il pas à la merci du chantage de petits partis. Au contraire, un lien demeure entre le vote du citoyen et la formation d'un Parlement et d'un gouvernement. Le scrutin proportionnel donne en réalité plus de pouvoirs aux partis que ne le fait le majoritaire.

Il peut conduire à une partitocratie bien plus frustrante pour l'électeur que ne le fait une discipline de parti par trop rigide sévissant au Parlement. Un petit parti pourrait y dominer un gouvernement dont serait exclu le parti ayant obtenu le plus de votes et/ou le plus de sièges de députés.

De par sa nature, le scrutin proportionnel entraîne une fragmentation de l'opinion au plus haut niveau de l'appareil étatique, soit au Parlement. L'efficacité du gouvernement, qui ne peut fonctionner longtemps sans l'assistance du législatif (le Parlement), s'en trouve d'autant compromise. En système proportionnel, de nombreux groupes d'intérêts, linguistiques, religieux ou socioéconomiques, peuvent en effet faire élire des députés. Or cette promotion se ferait alors qu'on en est à déplorer justement l'influence déjà excessive des lobbies sur les décisions du gouvernement.

Si le régime parlementaire était conservé, il serait davantage possible d'envisager qu'un certain élément de proportionnel soit ajouté au mode de scrutin majoritaire actuel. Mais encore faudrait-il, avant de se diriger de ce côté, multiplier les simulations et les expertises afin d'évaluer le mieux possible le pourcentage de sièges de députés qu'il serait approprié de confier au mode de scrutin proportionnel compte tenu de l'intérêt général de l'ensemble du Québec. En tout état de cause, il y aurait probablement lieu, le cas échéant, de ne procéder que par étapes plutôt que massivement.

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Parler démocratie n'a rien de mauvais. Pas plus que de parler de santé. Le Québec semble devoir ces temps-ci s'expliquer à lui-même le sens de certains acquis sociaux et politiques. Et cela n'est pas contre-indiqué.

Décider, en matière de démocratie, est cependant une toute autre chose. Des modifications constitutionnelles de l'envergure de celles «envisagées» ne peuvent tout simplement pas être adoptées en pleine campagne électorale.

Sur le fond, il ne peut être question en cette matière cruciale d'embrasser le changement pour le changement. Il ne faudrait quand même pas qu'il s'agisse seulement d'affirmer une différence artificielle par rapport au reste du Canada. Or ce qui est envisagé par le présent projet de réforme des institutions démocratiques ne correspond en rien, pour l'essentiel, aux besoins contemporains du Québec.

Le régime présidentiel américain et le mode de scrutin proportionnel apparaissent à première vue hausser le niveau de la démocratie. En réalité ils ont surtout pour effet d'abaisser le niveau de l'efficacité étatique. Combinés, ils risquent fort d'engendrer une république de la palabre inédite, où une démocratie stérile étouffe à petit feu la démocratie tout court.

Il est douteux que le Québec ait besoin d'un État incapable de fusionner des villes, de garder les urgences ouvertes la nuit ou de limiter le nombre de porcheries. Il étonne de constater que ces suggestions émanent d'un gouvernement social-démocrate et souverainiste. Dans un pays où le vote est libre et où l'électorat s'exécute à 80% aux élections générales et à 90% aux référendums, il serait exagéré d'alléguer péril en la demeure démocratique.