«« SCRUTIN - PROPORTIONNELLE

Quelques aspects méconnus du système électoral allemand

La proportionnelle a préservé la cohésion du pays en évitant la polarisation

Louis Massicotte
L'auteur est professeur agrégé au département de science politique de l'Université de Montréal
LE DEVOIR jeudi 26 septembre 2002


Les élections allemandes, quinzièmes de l'histoire de la République fédérale, ont eu lieu dimanche dernier. Après un long suspense qui s'est prolongé jusqu'au milieu de la nuit, les résultats ont été connus: la coalition sortante SPD-Verts du chancelier Schröder a été reportée au pouvoir avec une majorité réduite (306 sièges sur 603), la plus courte de l'histoire récente du pays. Ce scrutin nous donne l'occasion d'examiner plus en profondeur le fonctionnement d'un système électoral que plusieurs voudraient transposer au Canada.

Le système de proportionnelle personnalisée en vigueur en Allemagne prévoit pour l'essentiel que 299 députés seront élus dans autant de circonscriptions à la pluralité des voix, mais aussi qu'un nombre à peu près égal de sièges seront alloués aux partis de façon à produire un résultat global proportionnel au vote populaire.

C'est pourquoi le parti du chancelier, vainqueur dans 171 des 299 circonscriptions, n'a obtenu que 80 sièges de liste. Moins chanceuse à ce niveau (125 sièges directs), la CDU-CSU s'est vu compenser par l'attribution de 123 sièges de liste. Laminés au niveau des circonscriptions (un seul élu direct, Vert, dans une circonscription berlinoise), les Verts et le FDP ont obtenu respectivement 54 et 47 sièges de liste. Les ex-communistes du PDS, faute d'avoir obtenu 5 % du vote dans l'ensemble du territoire, ne survivent au Bundestag que grâce à la victoire de leurs candidates dans deux sièges directs décrochés dans la partie orientale de Berlin. Un troisième siège direct leur aurait permis d'obtenir des sièges de liste malgré un vote populaire inférieur à 5 %, mais ils ont raté leur chance par 14 000 voix.

Les nombreuses «particules» (une vingtaine) qui tentaient leurs chances n'ont pu franchir la barrière des 5 %.

Participation électorale

Seulement 79,1 % des électeurs se sont rendus aux urnes, un recul de trois points par rapport aux élections précédentes. On affirme souvent que les systèmes électoraux de type proportionnel génèrent une participation électorale supérieure, ce qui est vrai. On en déduit parfois que la proportionnelle immunise les démocraties contre les chutes de participation électorale observées ces dernières années au Canada, en Grande-Bretagne et en France, où prévaut un scrutin de type majoritaire.

Ceci est faux : la baisse enregistrée en Allemagne cette année confirme en tous points les constats d'un mémoire de maîtrise soumis récemment à l'Université de Montréal : la participation est en baisse dans presque toutes les démocraties depuis dix ans, quel que soit le mode de scrutin en vigueur. De toute évidence, aucun système électoral ne constitue une panacée en ce domaine.

On ne peut manquer d'être frappé à cet égard par la coupure qui oppose les länder de l'ex-RDA au reste du pays. Si l'Ouest affiche un score honorable au chapitre de la participation (80,7 %), celle-ci tombe à 73,5 % dans les länder de l'Est. Ce décalage a une conséquence très concrète. En effet, le système allemand opère une sorte de péréquation électorale au niveau de la représentation parlementaire, puisque le nombre total d'élus en provenance de chaque land dépend du nombre total de votes valides exprimés en faveur des partis ayant franchi le seuil des 5 %.

Le nombre de circonscriptions uninominales est évidemment fonction de la population, mais celui des sièges de liste variera en fonction de l'ampleur de la participation. Les länder de l'Est incluent 22,1 % des électeurs du pays et une proportion équivalente des 299 circonscriptions, mais comme on n'y retrouve que 20,6 % des votants et qu'une proportion importante du vote s'y est exprimée en faveur d'un parti, le PDS, qui a glissé sous la barre des 5 %, ils ne comptent que 18,7 % des députés.

Le mythe des deux classes de députés

Puisque coexistent au sein du Bundestag des élus de circonscription et des élus de liste en nombre à peu près égal, on répète souvent que le système électoral allemand engendre deux classes de députés. Il s'agit là d'un mythe. Les observateurs de la vie parlementaire le soulignent, il existe peu de différences de comportement entre les députés et on ne rapporte pas de conflit, pour une raison bien simple : presque tous les candidats de circonscription figurent également en bonne place sur la liste de leur parti, de façon à maximiser leurs chances de succès.

Ceci oblige les candidats de liste à faire campagne dans une circonscription comme les autres. En cas de défaite dans leur circonscription, ils conservent ainsi une chance d'être élus grâce à la liste et, si tel est le cas, ils s'occupent eux aussi des électeurs de la circonscription où ils ont été défaits.

Loin de constituer une classe à part, ils font un travail très comparable à leurs collègues, trop heureux de voir quelqu'un leur donner un coup de main pour s'occuper des électeurs du parti adverse. C'est pourquoi il n'y a pas deux classes de députés en Allemagne. La plus récente élection a montré à quel point cette pratique de la double candidature est bien ancrée : seulement 22 des 603 députés élus (3,6 %) ne s'étaient pas présentés dans une circonscription. Même constat pour le Parlement local du land de Mecklembourg, élu en même temps que le Bundestag : seulement quatre des 71 députés élus s'étaient contentés d'une candidature de liste.

Éviter les polarisations régionales

Les Allemands auraient-ils été plus heureux si le scrutin avait été majoritaire ? Le SPD a remporté une majorité absolue de circonscriptions et aurait donc pu former à lui seul un gouvernement majoritaire. Mais regardons-y de plus près : ce succès aurait reposé sur un appui populaire de moins de 42 % des voix, contre 41,1 % pour la CDU-CSU (voix de circonscription). Et le pays aurait été littéralement coupé en deux, le parti gouvernemental ne recueillant que des miettes dans le sud du pays, où les chrétiens-démocrates ont remporté la très grande majorité des circonscriptions. La proportionnelle a préservé la cohésion du pays en évitant une polarisation aussi grave qu'artificielle. Elle a donné au SPD une solide représentation dans le Sud, et évité à la CDU d'être complètement rayée de la carte dans pas moins de six länder plus au nord.

On reproche à la proportionnelle de permettre aux dirigeants des partis de négocier, après les élections, des coalitions gouvernementales qui ne correspondent pas nécessairement au voeu des électeurs. Ce reproche est parfois fondé, mais il n'est pas valide pour les élections allemandes récentes. En 2002 comme en 1998, il y avait un choix très clair entre deux coalitions bien avant le scrutin : SPD-Verts d'un côté, CDU-CSU et FDP de l'autre. L'écart entre les deux coalitions a été fort mince (environ un point de pourcentage) mais la victoire est allée à celle que préférait une pluralité de votants. Ce qui, à tout prendre, est bien préférable sur le plan démocratique à la victoire décisive d'un parti appuyé par moins d'électeurs que le parti adverse !