«De la dynamite potentielle»

Nous reproduisons ici intégralement un texte que l'ancien premier ministre du Québec nous a fait parvenir.

Il y a quelques mois, le gouvernement du Québec annonçait une entente avec les Cris sur, en particulier, la mise en valeur de la rivière Rupert. Il est fier de cette entente et avec raison. Par contraste, les déclarations du député Lebel sur un projet d'entente entre le gouvernement du Québec, celui d'Ottawa et quatre communautés montagnaises (Innues) ont provoqué une onde de choc. Au delà de la grossièreté du ton et des injures, l'affirmation que le Québec bradait une bonne partie de son territoire touchait l'une des cordes les plus sensibles qui soient. Et l'idée que le Québec était sur le point d'accepter par la porte arrière la Constitution de 1982, était dérangeante.

En tout cas, l'effet recherché a été obtenu. À partir d'un document publié le 12 juin dernier par les négociateurs des parties, on sait maintenant qu'un projet d'entente existe, qu'il doit recevoir la signature du ministre des Affaires autochtones et que par la suite, deux ans de négociations permettront de préciser et de perfectionner l'entente de principe actuelle. Le débat est engagé. Il faut qu'il se poursuive, que l'entente soit examinée sous toutes ses facettes avant que le ministre ne signe. Les négociateurs signataires ont beau affirmer que l'entente ne crée pas d'obligation juridique tant que l'accord n'aura pas été ratifié dans deux ans, il faut être conscient que juridiquement la signature d'un ministre dans l'exercice de ses fonctions engage un gouvernement.

Or il y a dans cette entente des choses très précises aussi bien sur le plan du droit que de sommes d'argent à verser, de quantités de bois à transférer, etc. Compte tenu du rôle protecteur que les cours de justice ont assumé à l'égard des autochtones je ne vois pas très bien comment le Québec pourrait ne pas respecter la signature du ministre quoi qu'il arrive par la suite à l'accord final.

Le projet d'entente avec quatre des communautés montagnaises (Innues) présente une excellente occasion de faire le point quant aux droits des autochtones au Québec sur deux plans: les droits territoriaux et les droits relatifs à la gouverne de leurs propres affaires.

Les droits territoriaux

Commençons par les droits territoriaux. Pour les autochtones, ils découlent de droits ancestraux et de droits explicites dans des traités signés, en particulier avec la Couronne britannique et sont maintenant enchâssés dans la Constitution canadienne. L'étendue de ces droits s'est exprimée dans le passé par des cartes hautement fantaisistes. En les superposant, on arrive effectivement à constater que les 75 000 autochtones du Québec ne laisseraient guère de place au 7 500 000 de Québécois qui n'ont pas l'avantage d'être autochtones. Il est inutile d'énerver l'opinion publique avec ces réclamations. Les Innus avaient beau réclamer 400 000 kilomètres carrés, personne n'avait jamais pris cela au sérieux.

Depuis que le mouvement souverainiste a pris un peu d'ampleur, les autochtones, des universitaires anglophones et le gouvernement fédéral ont menacé de retrancher du territoire québécois tout ce sur quoi ils croyaient avoir des droits. Le sommet du genre fut atteint quand un chef Inuit se présenta à la télévision avec une carte d'où il avait découpé tout le territoire qui s'étendait de Val d'Or à la pointe de l'Ungava. La saga du charcutage appréhendé du Québec s'est terminée par les propositions de partition des villes de l'ouest de l'Île de Montréal.

Tout cela avait commencé par le mot superbe de Pierre Trudeau «Si le Canada peut péter, le Québec peut péter aussi», et s'est terminé avec les exhortations radiophoniques de Galganov. Entre les deux, il y a vingt ans de matraquage médiatique des Québécois. Pas étonnant que certains soient nerveux. Étonnant qu'ils ne le soient davantage.

La réalité n'a pas grand chose à voir avec ces tentatives de déstabilisation. Tous les gouvernements du Québec se sont efforcés, avec plus ou moins de succès, de régler les droits territoriaux des autochtones. En butte à des dénonciations systématiques aux États-Unis et en Europe grâce aux bons offices du ministère fédéral des Affaires étrangères, et convaincus du préjugé favorable des cours pour les autochtones, ils persistent depuis des années à négocier.

La Convention de la Baie-James

La Convention de la Baie-James, à cet égard, a été un remarquable succès. L'entente de 1975 signée d'abord par les Cris et les Inuits auxquels se joignirent plus tard les Naskapis, avec le gouvernement du Québec et le gouvernement fédéral canadien, dit ceci à l'article 2.1 qui pour des raisons évidentes n'est pas le plus souvent cité des articles du traité:

«En considération des droits et des avantages accordés aux présentes aux Cris de la Baie-James et aux Inuits du Québec, les Cris de la Baie-James et les Inuits du Québec cèdent, renoncent, abandonnent et transportent par les présentes tous leurs revendications, droits, titres et intérêts autochtones, quels qu'ils soient aux terres et dans les terres du Territoire et du Québec, et le Québec et le Canada acceptent cette cession.»

On ne peut être plus clair. Pour l'être davantage, le gouvernement fédéral a traduit cela dans une loi dans laquelle il abandonnait, en outre, ses responsabilités fiduciaires et de tutelle. Le gouvernement du Québec adoptait aussi une loi pour accepter la cession des droits. Cette cession de tous les droits territoriaux porte sur presque les deux tiers du territoire du Québec. Il faut en remercier John Ciaccia, ministre des Affaires autochtones dans le cabinet de Robert Bourassa.

Propositions aux Innus et aux Attikameks

Les autres nations autochtones n'ont pas renoncé à leurs droits territoriaux. Dans quelques cas cela n'a pas vraiment beaucoup d'importance (par exemple, les Abénakis ou les Malécites), mais dans d'autres cas, les réclamations sont importantes. Tel est le cas déjà mentionné des Innus (Montagnais) et des Attikameks.

Les gouvernements québécois qui se sont succédés ont naturellement essayé de régler les plus gros «morceaux». À partir de bases préparées par le gouvernement précédent, j'ai fait présenter à la fin de 1994, une proposition globale de règlement aux Attikameks et Montagnais. Si la proposition qui leur transférait 4000 kilomètres carrés en toute propriété, qui mettait sous gestion partagée entre autochtones et gouvernement du Québec, 40 000 autres kilomètres carrés et qui mettait en branle un processus d'autonomie, était acceptée, les réclamations territoriales combinées des deux nations autochtones seraient abandonnées. La proposition globale était claire comme l'était la démarche du gouvernement du Québec: il ne cachait pas son intention de réaliser la souveraineté du Québec et ne bougerait pas sur la question de l'intégrité du territoire national. Le projet d'entente était établi entre le Québec et les Attikameks et Innus. Le fédéral aurait à s'adapter.

L'Assemblée des Premières Nations et le gouvernement fédéral firent d'énormes pressions pour faire échouer l'entente. La nation Innu se scinda en deux, les Attikameks partirent de leur côté. C'était l'échec.

Le projet d'entente du 12 juin 2002 représente une nouvelle tentative d'en venir à un accord, mais cette fois avec quatre communautés Innus (sur neuf) et sans les Attikameks. On verra plus loin sur quelles bases nouvelles la tentative se fait.

L'autonomie

Passons à la deuxième catégorie de droits: ceux qui concernent l'autonomie des nations autochtones, leur droit à s'administrer eux-mêmes. La question est relativement récente. L'Indian Act ne laissait pas beaucoup de latitude à un tel principe. Petit à petit s'est dégagé le droit inhérent à l'autonomie gouvernementale. Bien avant, cependant que le concept ne soit généralement accepté, René Lévesque avait présenté (en 1983) la liste des treize champs d'activités où une marge d'autonomie devait être reconnue aux nations autochtones.

Et en 1985, l'Assemblée nationale du Québec adoptait une résolution reconnaissant les onze nations autochtones du Québec comme «nations distinctes». C'est-à-dire que quelques années avant que le Canada refuse d'accepter le Québec comme une «société distincte», le Québec, lui, reconnaissait les autochtones comme des «nations distinctes».

À cause de l'intense propagande anti-québécoise qui est considérée comme nécessaire pour maintenir l'unité canadienne, on ne se rend pas compte à quel point, par la Convention de la Baie-James de 1975, par les déclarations de 1983 et de 1985, les Québécois ont été loin en avant non seulement du reste du Canada mais de tout ce qui se produisait en Amérique du Nord à l'égard des autochtones.

Encore fallait-il traduire les principes en propositions concrètes et en textes à portée juridique. La première tentative d'y arriver fut celle de la proposition aux Innus et Attikameks que j'ai décrite précédemment.

Québec était prêt à transférer le contrôle de champs importants: l'enseignement primaire et secondaire par exemple. Mais les attentes étaient trop grandes: 4000 kilomètres carrés quand on en réclame 550 000 (Innus et Attikameks ensemble), c'était trop peu; et pourquoi se satisfaire de la cogestion quand on aspire au plein contrôle des ressources naturelles et à l'autonomie gouvernementale complète. Néanmoins, Remy Kurtness, chef de la communauté montagnaise du Lac Saint-Jean (l'actuel négociateur du projet d'entente du 12 juin), trouvait «qu'il s'agissait d'une base de négociations intéressante qui devait être améliorée sur l'aspect territorial et juridique quant à l'autonomie gouvernementale complète.» (Le Soleil, le 17 décembre 1994)

On l'a dit, l'Assemblée des Premières Nations du Québec fit tout sauter. Il fallait alors, comme pour un deuil, laisser passer des délais décents. Nous nous retrouvons donc à nouveau à exercer cette longue patience dont, dit-on, le génie est fait. Cela n'est cependant pas un «replay». En fait, l'entente représente une tentative d'introduire des concepts intéressants mais tellement complexes, un essai de concilier des intérêts tellement opposés, de satisfaire des appétits plus aigus que tout ce qu'on avait vu jusqu'ici, que le texte est d'une ambiguïté qui permet toute espèce d'interprétations. Dans ce sens, si la grossièreté des attaques du député Lebel reste complètement inacceptable, on comprend qu'il ait saisi au vol les interprétations les plus radicales d'un texte qui, je dois l'avouer, à plusieurs reprises, moi aussi, m'a fait bondir.

Nature du Traité

Le projet de traité qui est proposé s'adresse à trois parties, le gouvernement de Québec, le gouvernement d'Ottawa et quatre communautés Innues sur neuf. Il veut servir de modèle. Les négociations sont avancées avec trois autres communautés, restent à entreprendre avec deux. Les principes d'autonomie et de gouvernance sont clairement établis pour servir aux autres communautés autochtones du Québec.

Le traité trouve sa définition et sa légitimité dans les articles 25 et 35 de la Constitution de 1982. Le statut juridique des communautés autochtones n'est pas celui de Nations Distinctes de la Déclaration de l'Assemblée nationale de 1985, mais celui de Premières Nations «faisant partie des peuples autochtones du Canada au sens de la loi constitutionnelle de 1982.» (article 3.2 de l'entente)

On voit tout de suite les différences avec la proposition de 1994 aux Montagnais et aux Attikameks. Le fédéral n'en faisait pas partie. On ne reconnaissait alors d'aucune façon la constitution de 1982, et on discutait avec «deux nations distinctes» (sur les onze reconnues au Québec). Maintenant on s'entend avec quatre des neuf «Premières Nations» Innues. On peut imaginer ce que cela voudra dire d'accorder, comme le projet de Traité le propose, un pouvoir exécutif, législatif et judiciaire à des Premières Nations de quelques centaines de personnes. Sans doute, pourraient-elles s'associer, mais cela n'a rien d'obligatoire. Le risque est grand d'une belle cacophonie.

Le Traité est éternel. Il est interdit à une des parties de s'en retirer. Il peut être amender mais seulement à l'unanimité. Pour le Québec cela veut dire que quoi qu'il arrive à son avenir politique, le gouvernement fédéral sera présent et opérationnel dans les affaires autochtones du Québec aussi longtemps qu'il le désirera. Les Québécois pourront par leur vote se débarrasser de la Constitution canadienne mais ne pourront se débarrasser du Traité.

Le Traité ne remplace pas les droits ancestraux, n'amène pas de renoncement aux droits territoriaux comme le faisait la Convention de la Baie-James. Au contraire, il les assure, les confirme en s'appuyant -on l'aura deviné- sur la Constitution de 1982. Mieux encore. Advenant qu'une Cour de justice décide qu'en fonction de la Constitution un droit ancestral n'existe pas, alors que le Traité l'a reconnu, le Traité aura prépondérance sur la Cour.

Pour quels autochtones?

Quels sont les autochtones auxquels le Traité s'applique? Quatre communautés ai-je dit, soit:

- Les Betsiamites concentrés dans les environs de Baie Comeau. Ils sont 3000.

- Les Essipits, aux Escoumins et à Grandes Bergeronnes (ils sont 400).

- Les Mashteuiatshs, du Lac Saint-Jean, ils sont 4500.

- Les Nutashkuans, du lieu du même nom. Ils sont 800.

En somme, tout le fracas actuel provient d'une entente préliminaire sur un Traité qui s'adresse à 8700 personnes. On dira que les droits fondamentaux doivent être défendus quel que soit le nombre de personnes concernées et c'est tout à fait vrai. Commençons par voir comment les droits de ces personnes sont défendus, en commençant comme on l'a fait jusqu'ici par les droits territoriaux; on passera ensuite au «droit inhérent» à l'autonomie gouvernementale.

Les catégories de territoire

On distingue, dans l'entente, plusieurs types de territoires.

1) Innu Assi

Ce sont les terres qui sont à toutes fins pratiques la propriété de chaque communauté. Les quatre réserves ont, ensemble, une superficie actuelle d'environ 400 km². Elles seraient agrandies à 3034 km².

2) Les Parcs

Les parcs Innus prévus par le Traité seront «administrés exclusivement par les Innu tshishe utshimau (gouvernement innu) en vertu d'une fiducie perpétuelle ou d'un bail à long terme» (art. 4.7.1) Des parcs sont prévus dans le cas de deux communautés d'une superficie totale de 8217 km². Un parc pour le Nutashkuan sera défini plus tard. En outre, la réserve faunique Ashuapmushuan (sur près de 150 km de longueur) sera gérée par le gouvernement Innu de Mashteuiatsh.

Quant au Parc de l'Archipel de Mingan, qui appartient au gouvernement d'Ottawa, les autorités fédérales ne le lâche pas. Toutes les collaborations sont prévues, mais c'est le ministre fédéral qui aura le dernier mot.

3) Sites patrimoniaux

L'idée est excellente mais on a appuyé un peu fort sur le pinceau (4.6.1). C'est la réglementation québécoise qui primera sauf que l'acceptation par les Innus sera nécessaire. En pratique rien ne se fera sans qu'ils soient d'accord. Les ententes à ce sujet sont faites avec deux communautés, celle du Lac Saint- Jean 860 km2). Cette dernière est la plus étonnante. Est classée bien patrimonial l'embouchure de six rivières qui se jettent dans le Saint-Laurent, dont cinq rivières à saumon; en outre, le long des rivières, on déclare bien patrimonial un kilomètre de chaque côté. C'est ainsi que 326 kilomètres de longueur de rivières à saumon sont réservés. Pour une population de 3000 habitants, c'est un assez joli coup.

La communauté Nutashkuan n'a pas encore d'entente sur ses sites patrimoniaux, mais réclame modestement la majeure partie de l'île d'Anticosti «à des fins particulières» écrit-elle gentiment dans la légende de sa carte.

Le Nitassinan

C'est le plus compliqué, le plus ambigu, le plus étrange des phénomènes territoriaux. Je ne peux pas résumer en quelques mots la question. Mais comme 300 000 kilomètres carrés sont en cause, soit 18% du territoire du Québec (toujours pour 8700 habitants), cela vaut la peine qu'on s'y attarde un peu. Nitassinan est un groupe de régions où s'exerce le Innu Aitun qui «désigne, dit le projet de Traité, toutes les activités, dans leur manifestation traditionnelle ou contemporaine, rattachées à la culture nationale, aux valeurs fondamentales et au mode de vie traditionnel des Innus associé à l'occupation et l'utilisation de Nitassinan et au lien spécial qu'ils possèdent avec la Terre.» (1.2)

Dans le projet de préambule du Traité, il est dit:

«Attendu que le rapport que les Premières Nations de Mamuitun et la Première Nation de Nutashkuan entretiennent avec Nitassinan a une importance fondamentale pour leur culture distinctive et que les parties s'entendent pour protéger ce lien conformément aux dispositions prévues au Traité...»

Plusieurs dispositions du projet de Traité se réfèrent au Nitassinan en particulier pour ce qui a trait à la chasse, à la pêche, aux richesses naturelles. Au moins 3 pour cent des redevances payées au gouvernement du Québec sur les richesses naturelles (sauf les mines) exploitées sur le territoire de Nitassinan seront versées aux gouvernements des quatre communautés. Passons sur le «au moins 3 pour cent», qui promet des manifestations en tous genres pour aller à 4 pour cent, puis à 5, etc.

Quels territoires entrent dans le Nitassinan? On en trouve les frontières sur une carte préparée par le Conseil des Montagnais du Lac Saint-Jean à l'annexe 4.1. Il s'agit de 300 000 kilomètres carrés, comprenant, entre autres délicatesses, la totalité de la ville de Québec et tout le Saguenay-Lac-Saint-Jean. C'est de la provocation qui ne justifie par les excès verbaux du député Lebel, mais aide à en comprendre l'origine. Outre le ridicule de la proposition, certains de ses éléments sont de la dynamite potentielle. Toute la partie nord du Nitassinan des Betsiamites est déjà intégrée à la Convention de la Baie-James, c'est-à-dire que les droits territoriaux y ont été éteints par les Cris. Mais les Innus, par leur proposition, cherchent à les rétablir.

On reste estomaqué qu'on en soit encore rendu là. Mais c'est le prix que l'on doit payer pour vouloir coûte que coûte prolonger et consolider les droits territoriaux ancestraux plutôt que, comme on l'a fait à la Baie-James, de les éteindre. Cela ne s'arrêtera jamais.

Le droit de se gouverner

Il y a dans le projet de Traité, une tentative réelle de créer des gouvernements autochtones. Le gouvernement du Québec manifeste, par le truchement de son négociateur, une bonne foi évidente pour faire en sorte que les Innus disposent des pouvoirs nécessaires pour administrer eux-mêmes leurs propres affaires. Quelques phrases tirées du projet de Traité le révèlent bien:

- «La Constitution de chacune des Premières Nations aura le statut d'une loi fondamentale.» (8.1.4)

- «Les pouvoirs législatif, exécutif et judiciaire seront exercés par chacune des Premières Nations.» (8.1.5)

- «Le Traité confirmera le pouvoir des assemblées législatives des Premières Nations de faire des lois sur toute matière relative à l'organisation, au bien-être général, au développement et au bon gouvernement de leurs sociétés, de leurs membres et de leurs institutions.» (8.3.1.1)

- «Le Traité prévoit que les lois innus auront prépondérance dans les matières suivantes...» (8.4.4.1)

La liste est longue et impressionnante, non pas seulement de matières qui s'imposent d'elles-mêmes: activités traditionnelles, langue et culture mais aussi, l'éducation primaire, secondaire, des adultes et professionnelle, les organismes de santé, la sécurité du revenu, l'environnement sur le territoire d'Innu Assi, etc.

Les lois s'appliqueront «sur Innu Assi et aux personnes qui s'y trouvent. Elles s'appliqueront également à l'extérieur d'Innu Assi lorsque le Traité le prévoit.» (8.3.3.1)

Des moyens financiers importants sont mis par les deux gouvernements à la disposition des communautés Innus (près de 360 millions de dollars). Québec s'engage à mettre en disponibilité pour les Innus des quantités importantes de bois. Une sorte de Société Générale de Financement dotée paritairement de 35 millions de dollars sera lancée, etc. Et bien sûr, Québec fournira le financement pour assumer le coût des services publics en tenant compte d'un autofinancement qui grâce aux impôts éventuellement payés par les Innus et aux redevances qu'ils obtiennent devrait croître progressivement.

Tout cela correspond fort bien à l'esprit de l'objectif que le Québec a graduellement élaboré, c'est-à-dire, faire en sorte que les autochtones québécois deviennent responsables d'eux-mêmes. Sans doute peut-on discuter des montants d'argent, des quantités de bois, mais là n'est pas la question. Pour la première fois, on définit de façon cohérente, ce qui, jusque-là, était nébuleux: l'autonomie des nations autochtones au Québec. Il y a bien sûr, des limites qu'il faut imposer à l'autonomie. Par exemple, il ne peut être question de laisser chacun faire ce qu'il veut avec les droits de la personne. Il faut donc une charte des droits et libertés. Il n'y en aura pas une, mais trois. Voici les textes.

«La Constitution du Canada y compris la Charte canadienne des droits et libertés continue de s'appliquer aux Innus...» (8.4.1.1)

«Sous réserve des dispositions du Traité, les lois canadiennes et les lois québécoises d'application générale, y compris la Charte québécoise des droits et libertés de la personne, continuent de s'appliquer aux Innus...» (8.4.2.1)

«Chacune des Premières Nations pourra adopter une Charte Innue des droits et libertés qui mettra en valeur sa philosophie, ses traditions et ses pratiques culturelles distinctes.» (8.4.1.2)

Un fouillis

On trouve compliquées les relations fédérales provinciales? On n'a encore rien vu! Si les deux gouvernements ont établi une liste des sujets à l'égard desquels on interdit aux communautés autochtones de légiférer, les règles de prépondérance des lois pour déterminer quel gouvernement à préséance sur les deux autres, qui sera deuxième et donc qui sera en troisième promet des discussions à n'en plus finir dans le cadre de plusieurs comités et organismes de coordination. Bien sûr, on risque un fouillis indescriptible. Heureusement, le projet de traité laisse entre les mains du ou des ministres responsables, le pouvoir de décider dans les matières de planification du territoire et de projets qui sont soumis à des études d'impact en vertu de la Loi sur la qualité de l'environnement. Dans ces cas, un processus réel de consultation est prévu et des compensations peuvent être décrétées par un système d'arbitrage. Mais, au bout du compte, quelqu'un décide. Sur 300 000 kilomètres carrés, c'est la moindre des choses.

La complexité des textes fait surgir parfois d'étonnantes situations. Par exemple:

- 8.1.2 «... Ces Constitutions (Innues) couvriront au moins les matières suivantes:

Le statut et les règles d'appartenance et de citoyenneté innue: ...»

- 12.1 «Le Traité prévoira que les assemblées législatives des Premières Nations auront le pouvoir de faire des lois en matière de taxation directe suivant les modalités fixées dans le Traité ou les ententes complémentaires»

L'application de ces deux articles à un Traité signé avec, disons, les Mohawks de Kanawaké rendrait-elle possible l'organisation de paradis fiscaux? Chassons tout de suite une hypothèse aussi insensée. Mais, tout de même, attention aux textes!

Conclusion

En premier lieu, il faut bien admettre que le projet de Traité reconnaît que les quatre communautés Innues ont des droits territoriaux sur le sixième du territoire québécois. On ne sait exactement en quoi consiste ces droits et jusqu'où ils vont, mais on admet qu'il découle de la Constitution canadienne et qu'on les confirme par un Traité éternel qui maintiendra le gouvernement fédéral partie de cette confirmation aussi longtemps qu'il le voudra.

Deuxièmement, le gouvernement du Québec s'il acceptait le projet ratifierait implicitement la Constitution de 1982, alors qu'aucun des gouvernements qui se sont succédés depuis cette date n'a voulu la ratifier.

Troisièmement, les intentions de Québec sont indiscutablement correctes. Mais en acceptant de discuter avec des communautés plutôt qu'avec des nations (au sens québécois du terme), et en acceptant le gouvernement fédéral comme partie fondatrice du Traité, nous risquons un fouillis politique et juridique qui viciera toutes les bonnes intentions.

Et finalement, il faudrait peut-être accorder un peu d'attention aux Blancs, peu nombreux sans doute, dont ce projet de Traité bouleverserait la vie. Cette image d'un reportage de Radio-Canada où un vieil homme qui a défriché et cultivé depuis des années une terre dont on lui dit maintenant qu'il a le choix soit de la vendre aux Innus ou de la garder et de passer sous la loi Innue, est une image insupportable. Chacun a des droits qu'il faut respecter.

Que faire alors? Il me semble que deux voies sont possibles. On pourrait nommer une commission d'études pour voir si on peut corriger le tir. Ou bien on pourrait simplement reporter toute décision à quelques années en espérant que d'ici là on puisse repartir sur d'autres bases.

Et pour ceux qui craignent malgré tout le démembrement du Québec, rappelons simplement que, au delà des arguties compliquées, la Constitution du Canada, depuis le début, depuis 1867, interdit de modifier les frontières d'une province sans son autorisation.

Rien ne presse. L'avenir dure longtemps.