Les différentes mesures de la dette

Dans les années qui ont suivi l'assainissement des finances publiques, on a assez peu parlé de l'endettement de nos gouvernements.

C'est un peu normal: à Ottawa et dans les provinces, on a imposé des sacrifices considérables aux citoyens pour venir à bout du déficit. Une fois cet objectif atteint, les administrations publiques ont retrouvé une certaine marge de manoeuvre. À Ottawa, le ministre Paul Martin en a profité pour réduire les impôts, lancer de nouveaux programmes et commencer à rembourser la dette. À Québec, les ministres Bernard Landry et Pauline Marois ont baissé un peu les impôts, augmenté beaucoup les dépenses, et effectué des remboursements symboliques de la dette.

Avec le dépôt du budget de John Manley, au fédéral, qui renoue avec les grandes traditions dépensières des années Trudeau, et du budget Marois, au provincial, qui engloutit la totalité de sa marge de manoeuvre dans de nouvelles dépenses, la question de la dette publique refait surface.

Il n'y a aucun doute qu'en dépit du retour à l'équilibre budgétaire, la situation financière des administrations publiques canadiennes demeure très précaire, et que cette fragilité est directement attribuable à leur niveau élevé d'endettement. Une hausse des taux d'intérêt ou un ralentissement économique pourrait replonger les finances publiques dans le rouge, avec tout ce que cela comporte de conséquences. Dans ces conditions, on comprend l'angoisse des gens qui voient leurs dirigeants politiques jeter l'argent pas les fenêtres sans penser au fardeau qu'ils rejettent sur les épaules des contribuables de demain. Cette inquiétude est d'autant plus vive en ces moments où la conjoncture internationale est particulièrement volatile.

Les ministres des Finances, les ténors de l'opposition et les médias nous inondent de chiffres sur l'ampleur de la dette, et il n'est pas toujours facile de s'y retrouver. Ainsi, dans son discours du budget, la ministre Marois souligne avec fierté qu'en cinq ans, la dette est passée de 44 à 35 % du produit intérieur brut (PIB). Le chef adéquiste, Mario Dumont, souligne de son côté que la dette, uniquement cette année, augmente de 3,6 milliards de dollars.

Les deux ont raison!

On peut même ajouter que pendant la période de référence de cinq ans citée par Mme Marois, la dette a augmenté de 9,2 milliards, et cela n'enlèverait rien à la rigueur de son raisonnement. C'est que, en fait, Mme Marois fait allusion au déficit accumulé, tandis que M. Dumont parle de la dette totale.

Il y a plusieurs façons de mesurer la dette publique.

Retenons cinq des mesures les plus souvent utilisées:

Le déficit accumulé;

La dette directe;

La dette totale;

La dette nette;

La dette du secteur public.

Voyons de plus près ce que cela veut dire (tous les chiffres qui suivent tiennent compte de la réforme de la comptabilité gouvernementale, introduite en 1997).

Le déficit accumulé: C'est le total de tous les déficits accumulés depuis le début de la Confédération. En mars 2003, ce déficit accumulé s'élève à 84,3 milliards. Il est exact, comme l'a souligné Mme Marois, que, par rapport à la taille de l'économie, ce montant est moins élevé qu'il y a cinq ans. Même si ce chiffre ne reflète pas la véritable situation financière de l'État, comme nous le verrons plus loin, c'est celui qui est utilisé pour effectuer les comparaisons avec les autres provinces. C'est aussi celui qui sert de base pour l'attribution des cotes de crédit.

La dette directe: Le déficit accumulé tient compte des opérations budgétaires du gouvernement, mais exclut les opérations financières hors budget. Pour l'essentiel, ces opérations sont de deux sortes: d'une part, les placements, prêts et avances aux sociétés d'État, entreprises du gouvernement et municipalités; d'autre part, la variation du compte des régimes de retraite. En tenant compte à la fois des opérations budgétaires et non budgétaires, on obtient les besoins financiers nets, c'est-à-dire le montant que le gouvernement doit emprunter sur les marchés. Pendant des années, notamment à cause des contributions et cotisations aux régimes de retraite, les opérations non budgétaires étaient excédentaires, de sorte que les besoins financiers du gouvernement étaient inférieurs au montant du déficit budgétaire. Pour cette raison, la dette directe, à 70,3 milliards, est sensiblement moins élevée que la déficit accumulé.

La dette totale: La situation financière du gouvernement doit également tenir compte du passif net des régimes de retraite, puisqu'il s'agit de montants que le gouvernement s'est engagé à payer. Toujours en mars, ce passif s'élevait à 39,4 milliards. En ajoutant ce montant à la dette directe, on obtient la dette totale. Celle-ci atteint 108,7 milliards, contre 105,2 milliards un an plus tôt. En un an, elle a augmenté de 3,6 milliards (dans tous ces calculs, les chiffres ont été arrondis). C'est à ce chiffre que Mario Dumont a fait allusion, avec raison, parce que le montant de la dette totale est le chiffre qui reflète le mieux la véritable situation financière de l'État.

La dette nette: Il y a par ailleurs beaucoup de gens et d'organismes qui doivent de l'argent au gouvernement, qui est donc à la fois débiteur et créancier. Le gouvernement détient ainsi des avoirs financiers qui ont pour effet, sur papier, de réduire son endettement. Ces éléments d'actif totalisent 18,7 milliards et comprennent certaines créances douteuses. Si on soustrait cet actif du passif de 108,7 milliards, on obtient 90,1 milliards. Il faut ensuite y ajouter les emprunts effectués par anticipation, et qui atteignent 4,1 milliards, pour un total de 94 milliards. Tel est le montant de la dette nette. Ce chiffre donne un ordre de grandeur, mais il est moins fiable que celui de la dette totale.

La dette du secteur public: Lorsqu'on parle de la dette totale, on fait allusion à la dette assumée par le gouvernement. Le secteur public québécois compte aussi d'autres emprunteurs de juridiction provinciale. Ultimement, c'est le gouvernement québécois qui est garant de ces emprunts. Ces dettes sont celles des hôpitaux, commissions scolaires, universités et autres organismes des réseaux de la santé et de l'éducation (11 milliards), d'Hydro-Québec (37 milliards), des autres entreprises du gouvernement (3,8 milliards) et des municipalités et organismes municipaux (16,7 milliards). En ajoutant tous ces montants à la dette totale, on obtient un portrait de l'endettement total du secteur public québécois: plus de 177 milliards. Tous ces organismes font cependant l'objet d'une comptabilité séparée; ils se financent en émettant leurs propres titres de créance. C'est pour cela que le montant de la dette du secteur public ne vise qu'a donner un ordre de grandeur, et non à refléter la situation financière du gouvernement.

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