Le pacte entre deux peuples fondateurs:
un mythe tenace inventé après 1867

Stéphane Paquin
Candidat au doctorat à l'Institut d'études politiques de Paris

LeDevoir 12 mai 1999

Depuis l'introduction du British North America Act, en 1867, la théorie du pacte ne cesse de ponctuer les débats de nature politico-constitutionnelle. La Confédération serait en effet un pacte entre diverses parties ayant fondé le Canada contemporain. Cette théorie a pris une telle ampleur qu'elle est devenue un vague lieu commun de la politique canadienne.

L'historien André Champagne, dans sa préface du livre de Jacques Lacoursière, Histoire populaire du Québec de 1841 à 1896, présente la théorie du pacte comme une évidence incontestable. Il écrit: «Dès sa naissance, l'Acte de l'Amérique du Nord britannique, mieux connu sous le nom de Confédération, repose sur une ambiguïté: pacte entre deux peuples fondateurs aux yeux des Canadiens français ou pacte entre provinces selon l'interprétation des Canadiens anglais.» Il n'est pas le seul: dans l'édition de mars de la Revue canadienne de science politique, le politologue Paul Romney soutient la même thèse.

La théorie du pacte entre deux peuples fondateurs et tout ce qui en découle est une fausseté historique. Elle a été inventée après la Confédération de 1867 et tente de reconstruire les origines historiques du pays pour expliquer et justifier le contrôle provincial sur le processus d'amendement constitutionnel. Cette théorie a connu, dans l'histoire politique et constitutionnelle du pays, plusieurs variantes. La première théorie inventée est celle du pacte entre provinces, qui se transforma plus tard au Canada français en théorie du pacte entre deux peuples fondateurs. Ces théories ne sont pas le produit d'une recherche de la vérité mais le fruit d'un besoin de justification historique. Elles sont inventées, en tout ou en partie, pour donner une autorité historique à une thèse pour fins de mobilisation politique.

Il est incontestable qu'en adoptant le BNA Act, les parlementaires britanniques ont, à l'instigation des Pères de la Confédération, doté le Canada d'une constitution, c'est-à-dire d'un document juridique fondamental où sont établies les règles de fonctionnement et d'organisation du nouvel Etat canadien. La Constitution édicte les règles en ce qui a trait aux pouvoirs des principales institutions et à la répartition des compétences législatives entre le Parlement et les législatures provinciales. Comme la fédération canadienne est constitutionnellement divisée en deux ordres de gouvernement, (les municipalités sont, au Canada, des «créations» des provinces), le processus d'amendement de la Constitution doit être défini pour éviter qu'une modification unilatérale du fédéral ne transforme le Canada en Etat unitaire. Or le BNA Act ne contient pas de formule d'amendement en ce qui concerne les pouvoirs du gouvernement fédéral, ce qui est exceptionnel pour une constitution.

Comme on peut s'en douter, l'omission d'une procédure d'amendement provoquera plusieurs débats sur la nature du BNA Act. Le caractère attribué à la Constitution ou à «l'esprit» de 1867 oriente les décisions des tribunaux, des hommes politiques et des analystes qui étudient les problèmes politiques canadiens contemporains. Il ne s'agit pas ici d'un vague problème théorique: l'élaboration de la théorie du pacte est une réaction à cette omission.

La théorie du pacte entre deux nations signifie d'abord que toute modification constitutionnelle nécessite l'accord des deux communautés du Canada. Elle suggère que le biculturalisme est le fondement du pays et que le gouvernement fédéral est le protecteur et le promoteur de cette spécificité. Ce principe doit inspirer toute politique gouvernementale afin de respecter l'égalité des deux peuples fondateurs.

Cette théorie souffre de plusieurs problèmes. Juridiquement le Canada-Uni ne pouvait agir sans Londres qui joue, en quelque sorte, le rôle du notaire. Il est vrai que l'alliance contre nature de Brown et de Carrier et leur proposition d'union fédérale semblent corroborer la théorie du pacte. Mais ces tractations ne sont que le préambule du BNA Act. Or il ne faut pas confondre les antécédents d'une loi avec sa nature juridique. La nature juridique ou l'esprit de 1867 est loin d'accréditer la théorie du pacte à deux. Les Pères de la Confédération voulaient une fédération fortement centralisée, allant même jusqu'à souhaiter la création d'une nouvelle nationalité. Le Canada ne pouvait être édifié sur la dualité, cause du dysfonctionnement de l'Union de 1840. En effet, lors des débats à l'Assemblée du Canada, dans l'adresse qui précède la période de discussion, il est dit: «Une considération attentive de la position générale de l'Amérique du Nord a porté à conclure que les circonstances des temps offraient l'occasion, non simplement de régler une question politique provinciale, mais de plus de créer une nouvelle nationalité.» Face à cette expression un peu spectaculaire, A. A. Dorion propose un amendement dans lequel il est stipulé que le peuple de la province du Canada-Est ne cherche pas à créer une nouvelle nationalité. Cette proposition est rejetée 64 voix contre 25. George Brown déclare à la fin de la Conférence de Québec: «Is it not wonderful? French canadianism entirely extinguished!»

Une logique intergouvernementale et non un fondement dualiste anime l'organisation des conférences de Charlottetown, de Québec et de Londres. Comme le souligne le professeur Louis Massicotte, un pacte à deux supposerait des délégations de taille comparable. Or ce n'est pas le cas. A Charlottetown, il n'y a que deux francophones pour vingt et un anglophones; à Québec, quatre pour quatorze; et finalement, à Londres, deux pour quatorze. Il s'agit d'un élément très révélateur en ce qui concerne les relations de pouvoirs entre la minorité francophone et la majorité anglophone de l'époque.

Un pacte entre deux peuples est une réalité impensable en 1867. Les anglophones de l'Amérique du Nord n'ont pas le sentiment de former un peuple. Ils partagent certes un sentiment d'appartenance à l'empire britannique, mais ils sont également animés par de puissants régionalismes. La Nouvelle-Ecosse et le Nouveau-Brunswick refusent de perdre leur spécificité pour se fondre dans le Canada. Bref, ce qui deviendra le Québec n'est pas un des deux mais un des quatre partenaires.

De plus, un consensus semble exister entre les auteurs selon lequel la théorie du pacte est postérieure à la Confédération: aucun contemporain du BNA Act ne l'a présenté comme étant le fruit d'un pacte à deux. Cette théorie du pacte à deux est utilisée pour la première fois en 1902, dans le cadre de luttes pour les droits scolaires. Elle correspond aux aspirations ultérieures des francophones qui inventent cette théorie pour fins de mobilisation politique. Comme le souligne le professeur Louis Massicotte: «Il est pour le moins curieux qu'une caractéristique aussi fondamentale ait échappé à tous les contemporains, y compris aux promoteurs francophones du projet.»

Sur le plan symbolique, si le BNA Act est le fruit d'un pacte entre deux peuples fondateurs, il devient difficile d'expliquer pourquoi seule la version anglaise du texte ait force de loi depuis 1867. Comment peut-on expliquer que les dispositions à caractère dualiste soient si rares dans le BNA Act? Comment expliquer que la monnaie ne devienne bilingue qu'en 1935; que le bilinguisme ne soit institué au Canada que dans les années 60; que l'Union Jack soit le drapeau du Canada jusqu'en 1965; que l'hymne national bilingue ne soit adopté qu'en 1980 (en remplacement du God Save the Queen...) ?

Le BNA Act est le fruit d'un rapport de force inégal où les francophones jouent un rôle somme toute limité. Cartier croyait que 1867 accorderait au Québec l'autonomie nécessaire pour protéger sa langue, sa tradition de droit civil et sa religion. Pour George Brown, 1867 marque la fin de la domination française au Canada et le début d'une nouvelle nationalité britannique.